Государственные социальные программы и вопросы их реализации

Регионы поскупились

Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.

Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».

В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)

Ниже среднего

При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:

— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).

Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.

Городской рынок в Махачкале, Дагестан

В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.

— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.

В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.

В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.

Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.

Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.

— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.

Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.

Громоздкие и бессмысленные

Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.

Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.

— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.

Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.

Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.

Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp. economy. gov. ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

  • утверждаемая ВЦП проходит
  • экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
  • аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Читать также:  КОНЦЕПЦИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2020 ГОДА

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл.

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы

Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа

Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения

Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы

Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение

Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей

Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы

Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов

Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм

Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы

Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы

Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы

Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

  • некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
  • неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
  • нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
  • избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
  • слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
  • отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
  • отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
  • отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Оценка эффективности социальных программ

Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности
социальных программ

1 Сущность и цель социальной политики в Российской
Федерации

2 Понятие и назначение социально значимых проектов и
программ

3 Характеристика нормативной базы по составлению
социальных программ

4 Виды социальных проектов и программ, реализуемых на
территории Российской Федерации

5 Оценка эффективности реализации целевых программ

Глава 2. Анализ оценки эффективности социальных программ
в муниципальном образовании г. мурманск (на примере деятельности комитета по
здравоохранению и социальной поддержке)

1 Методология и методика составления социальных
программ

2 Функции комитета по здравоохранению и социальной
поддержке населения администрации города Мурманска по разработке социальных
программ

3 Порядок разработки и реализации программ г. Мурманска

4 Оценка эффективности социальных программ

Глава 3. Пути повышения эффективности социальных
программ, реализуемых в муниципальном образовании г. Мурманск

1 Недостатки в разработке социальных программ и
обоснование необходимости совершенствования оценки эффективности социальных
программ комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска

2 Основные направления совершенствования методики
разработки и оценки эффективности социальных программ

3 Пути совершенствования оценки эффективности
социальной программы на примере социальной программы «Дополнительные меры
социальной поддержки инвалидов на 2010 год»

Актуальность исследуемой проблемы объясняется важностью
применения современных инструментов анализа эффективности бюджетных расходов в
социальной сфере, а также ценность полученных результатов для государственных и
муниципальных органов управления, решающих задачу использования ограниченных
бюджетных средств.

Особенность оценки эффективности социальных программ состоит
в том, что если результаты могут быть оценены в течение определенного периода
времени, то оценка результатов возможна только после завершения программы.

Не секрет, что в числе наиболее острых проблем социальной
сферы чаще всего упоминается проблема недофинансирования как уже имеющихся, так
и разрабатываемых программ. При этом забывается, что, несмотря на актуальность
этой проблемы, финансирование — всего лишь ресурс, необходимый для достижения
конечного результата — снижения социальной напряженности в обществе, повышения
благосостояния и экономической самостоятельности нуждающихся семей. Непрозрачность бюджетов и исключительное внимание к ресурсам можно отнести к
наиболее серьезным факторам, влияющим на эффективность политических решений и
способность муниципалитетов улучшить качество социальных услуг. Даже если
фактические результаты обслуживания или оказания социальной помощи известны
муниципальному учреждению, социальному работнику или сотруднику службы
занятости, органы управления, как правило, не требуют от них отчета и,
следовательно, платят не за результат, а в лучшем случае за процесс или — в
худшем — за демонстрацию процесса. Одновременно с этим отсутствуют эффективные
механизмы мотивации поставщика услуг или помощи к достижению результатов, а
также обеспечения его ответственности за их достижение.

социальная программа российская политика

Одним из доступных инструментов изменения сложившейся
ситуации и переключения внимания на результативность бюджетных расходов
является оценка социальных программ. Оценка не только привлекает внимание
муниципальных органов управления к диагностике достигнутых результатов и
полученного эффекта (как качественными, так и количественными методами), но и
совершенствует аналитическую базу, повышает культуру муниципалитетов. Она
позволяет задавать правильные и своевременные вопросы, развивать аналитические
подходы к решениям о расходовании бюджетных средств и разработке или
корректировке социальной политики.

Объект исследования — социальные программы.

Предмет исследования — критерии оценки эффективности
социальных программ в г. Мурманске.

Цель исследования — оценить эффективность социальных программ,
найти пути повышения эффективности их реализации.

Указанная цель предполагает решение следующих задач:

) определить сущность социальной политики;

) выявить важнейшие теоретические аспекты составления
социально значимых проектов и программ;

) исследовать нормативную базу, на основании которой в
Российской Федерации, регионах и муниципальных образованиях разрабатываются
социальные проекты и программы;

) исследовать практику работы комитета по здравоохранению и
социальной поддержке населения администрации города Мурманска по составлению,
реализации и мониторингу социально значимых проектов и программ;
проанализировать имеющиеся методики;

Читать также:  Каким цветом в программе подчеркиваются грамматические ошибки синим

) выявить пути совершенствования процесса оценки
эффективности социальных программ, реализуемых в городе Мурманске.

Методология научного исследования такова:

системный подход, позволяющий изучать социальные программы
как систему, состоящую из установленных принципов, последовательных этапов,
методов, средств и приемов реализации и контроля за выполнением;

гуманистический принцип, направленный на признание в
современном обществе человека как основной ценности, а социальную программу —
как средство, способствующее повышению качества его жизни;

структурный подход, регламентирующий состав последовательно
осуществляемых шагов, направленных на достижении цели составления социальных
программ;

функциональный подход, позволяющий адекватно оценивать
истинную полезность и качество реализации социальных программ.

В процессе исследования использовались следующие методы:

синтеза, позволяющего объединить разрозненные элементы
социальных программ в единое целое;

анализа, на основе которого возможно декомпозировать процесс
целеполагания (разложить единое целое каждой из социальных программ на
составные части), выделить этапы проектирования, составления, реализации,
внедрения и контроля;

обобщения, позволившего сгруппировать имеющиеся принципы
составления социальных программ, методики их составления и имеющиеся техники
контроля за их исполнением на муниципальном уровне;

сравнения, на основании которого было установлено основное
различие в определениях «проект» и «программа», проведен
анализ действующих социальных программ;

дифференциации, которая позволила выявить типы социальных
проектов и программ;

интеграции, на основании которой социальные программы
принимают форму единого целого и могут быть объединены в группы — в зависимости
от их целей.

Теоретической основой исследования явились труды А. Воронина, В. Зотова, В. Иванова, Э. Уткина и др. детально исследовавших
проблемы теории и практики муниципального хозяйствования и управления, в том
числе, и в социальной сфере; Н. Знаменской, В. Рохчина, М. Свириденко, на
основе системного подхода разрабатывающих технологии стратегического
планирования типовой программы комплексного социально-экономического развития
муниципального образования-поселения, в которую входят в качестве обязательных
подразделов: «Качество жизни населения», «Поддержка малоимущих
граждан» (пенсионеров, инвалидов, многодетных, неполных и молодых семей,
безработных); А. Кузьмина, занимающегося вопросами практики исследования
эффективности, оценки и мониторинга социальных проектов и программ.

Информационной базой исследования явились нормативно правовые
документы, в частности, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс
Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации: «О
государственной социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания
населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов», «О бюджете фонда социального страхования в Российской
Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»; «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд»; Закон Мурманской области «О
муниципальной службе в Мурманской области», Постановления администрации
города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по здравоохранению
и социальной поддержке администрации города Мурманска», об утверждении ведомственных
и муниципальных целевых программ и др.

Целесообразно вынести на защиту следующие положения:

Важнейшим направлением улучшения качества жизни населения
муниципального образования в условиях административной и социальной реформ
является разработка социальных программ — с последующим переходом на социальное
обслуживание в виде размещения и выполнения муниципального социального заказа
по принципу оплаты по фактически оказанным услугам (по результату).

Основной проблемой действующих социальных программ является
несодержательность их количественных характеристик, показателей эффективности,
поэтому совершенствование методики разработки и составления должно проводиться,
прежде всего, в блоке оценки показателей выполнения и мониторинга.

Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования рекомендаций руководителями и специалистами комитета по
здравоохранению и социальной поддержке населения администрации города Мурманска
при разработке и реализации социальных программ и осуществлении контроля за их
выполнением.

Работа структурно состоит из: введения, трех глав,
заключения, библиографического списка, приложений.

В первой (теоретической) главе рассматриваются теоретические
аспекты составления социальных программ, в частности: дается характеристика
нормативной базы, видов социальных проектов и программ, выявляется роль
муниципального заказа как формы оказания жителям города социальных услуг на
договорной основе с обеспечением гарантированных источников финансирования.

Вторая (аналитическая) глава посвящена вопросам методики
составления социальных программ, используемой в деятельности комитета по
здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска по
разработке социальных программ, технологии оценивания социальных программ, их
мониторинга и аудита.

Третья (рекомендательная) глава содержит результаты анализа
работы комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска по разработке социальных программ, оценке их эффективности и
предложены пути совершенствования оценки эффективности социальных программ.

2 Понятие и
назначение социально значимых проектов и программ

Выявляя сущность и назначение социально-значимых проектов и
программ, в первую очередь необходимо отметить родственность описываемых ими понятий. Эта родственность понятий, на которую указывают практически все исследователи,
очевидно и порождает первую сложность, с которой сталкиваются разработчики
социальных программ на муниципальном уровне.

Проект — это разработанный план, предварительный текст
документа. В более современном понимании проект — это не только сам план, но и
деятельность по воплощению указанного плана в реальных условиях. Программа (от
греч. programma — объявление, предписание, распоряжение) — это и план
деятельности, работ, содержание основных положений и целей, и сама эта
деятельность, направленная на достижение конкретной цели (изменение
определенной ситуации) в ограниченное время и с использованием заранее
определенных ресурсов.

Указанные определения, как видим, весьма нечетко
отграничивают описываемые ими понятия; не имеют четкой разницы и понятия
«социальный проект» и «социальная программа». Социальный
проект — это одновременно как деятельность по составлению социально-значимой
программы в рамках стратегического планирования социально-экономическим
развитием городского поселения, так и, собственно, продукт указанной
деятельности, созданный на основании системного подхода и оформленный на базе
установленных методических концептов.

Социальная программа — программа, нацеленная на решение той
или иной социальной проблемы. Как правило, социальный и социально-экономический
эффект социальных программ выражается в повышении качества жизни граждан и
общества в целом. В конечном итоге, в процессе реализации социальных
проектов/программ чаще всего решаются насущные проблемы общественного
характера: снижение уровня бедности, смертности, уменьшение количества
бездомных и т.

Главный отличительный признак социальной программы
заключается в том, что в основе любой из них лежит принцип целеполагания. Цель
социальной программы заключается в достижении научно обоснованных
прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во
времени.

Цель, достижение которой преследуется — улучшение качества
жизни населения муниципального образования. В связи с этим актуальным
представляется определение «целевая социальная программа».

Целевая социальная программа — увязанный по ресурсам,
исполнителям и срокам комплекс мероприятий, разрабатываемый в целях
удовлетворения муниципальных социальных нужд города за счет полного или
частичного финансирования из средств городского бюджета и городских
внебюджетных фондов и др.

Далее в рамках предмета данного исследования целесообразным
представляется уточнить имеющуюся разницу понятий «социальный проект»
и «социальная программа»: необходимо считать первое из приведенных
определений частным по отношению ко второму: социальная программа может
содержать в себе несколько различных по степени значимости и выполняемых в
разные сроки социальных проектов. При этом в рамках социальной программы
выполняются разнообразные мероприятия, предусмотренные ее задачами.

Между проектом и социальной программой существует разница. Она заключается в том, что проект социальной программы представляет собой всего
лишь фазу, этап её построения. На проектном этапе социальная программа
предлагается соответствующим компетентным органам для рассмотрения. В
дальнейшем, если проект социальной программы утверждается, на его базе
составляется сама социальная программа — для её последующей реализации в
установленные сроки.

Сказанное позволяет сформулировать «рабочее»
(базовое) для данного исследования определение: социальная программа — это
прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов,
направленных на достижение основной цели поддержания необходимого качества
жизни социально уязвимых слоёв населения и увязанных по ресурсам, исполнителям
и срокам осуществления.

Назначение социальной программы таково:

решение важнейших социальных проблем населения муниципального
образования через формирование скоординированной системы мер;

обеспечение достижимости намеченных целей дополнительного
социального обеспечения населения на ближайшую перспективу, определяемую, как
правило, временным горизонтом 1-3 года;

обеспечение рациональной реализации интересов различных
субъектов управления и социальной политики в муниципальном образовании в
процессе социально-экономического развития поселения на основе соблюдения
принципа социального партнерства.

Сроки социальной целевой программы могут быть различными:
соответственно. Программа может быть краткосрочной и долгосрочной.

Статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее —
БК РФ) предусмотрены долгосрочные целевые программы. На основании п. 1 ст. 179 БК
РФ долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной
власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим
законодательным (представительным) органом, представительным органом местного
самоуправления.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ
осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в
соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации
и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми
на основе этих прогнозов приоритетами. В таблице 1 представлены характерные
требования (условия) реализации приведенных научных принципов составления
социальных программ.

Условия реализации приведенных научных принципов составления
социальных программ


Формулировка
принципа
 Условия
реализации принципа

1. Целенаправленность
Исходным звеном
разработки программы является выбор и обоснование системы целей социальной
помощи населению на установленную программой перспективу. Комплексность
1)
Необходимость учитывать при разработке программы совокупность условий,
факторов и ограничений внутреннего и внешнего характера, влияющих на развитие
поселения. 2) Выявление и сбалансирование интересов всех участников
программных работ на различных этапах разработки и реализации программы. 3)
Необходимость увязки программных мероприятий по ресурсам и срокам их
реализации. Эффективность
В результате
реализации программа должна быть не затратной и экономически эффективной. Преимущественно
социальная ориентация развития
Приоритет
целей, связанных с улучшением качества жизни населения поселения,
сбалансированных с целями экономического характера. Преемственность
Опора на
стратегический замысел, цели и приоритеты повышения качества жизни населения. Управляемость
Создание
организационного аппарата и инструктивных документов, регламентирующих
порядок проведения и ответственность участников программных работ. Профессионализм
Участники
программных работ обладают необходимой квалификацией, позволяющей эффективно
решать поставленные перед ними задачи по разработке и реализации программы

Читать также:  Лучшие бесплатные инструменты для исправления ошибок в Windows 7, 8 и XP

8. Гласность
Необходимость
привлечения к рассмотрению и экспертизе проектов программных документов,
результатов их реализации ученых и специалистов, представителей различных
профессиональных групп, общественности, информирования населения о ходе
программных работ, в том числе через публичные слушания. Баланс
интересов
Необходимость
обеспечить заинтересованность в реализации программы властных структур,
местного сообщества, крупного и малого бизнеса, предпринимательских и
финансовых структур. Многоканальное
финансирование
Обязательность
привлечения необходимых для реализации программы финансовых ресурсов не
только и не столько из бюджетных ресурсов, но и внебюджетных источников.

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган
государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных
целевых программ.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и
финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного
внебюджетного фонда, должна содержать определенные установленные блоки (рис. 1):

Рис. Содержание долгосрочной целевой программы

Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:

Социальная программа — это прогнозно-проектный документ,
содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение
основной цели поддержания необходимого качества жизни социально уязвимых слоёв
населения и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

Социальная программа строится на основе системного подхода,
основными научными принципами формирования долгосрочной социальной программы
при этом являются: целенаправленность, комплексность, эффективность,
преимущественно социальная ориентация развития, преемственность, управляемость,
профессионализм, гласность, баланс интересов, многоканальное финансирование.

3
Характеристика нормативной базы по составлению социальных программ

Нормативными документами, являющимися базовыми при разработке
и составлению социальных программ, являются: Конституция Российской Федерации
(действует ст. 39, гарантирующая социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом, в частности, п. 3 ст. 39, поощряющий создание
дополнительных форм социального обеспечения; п. 2 ст. 41, на основании которого в
Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления
здоровья населения) , Бюджетный кодекс Российской Федерации (действует ст. 179,
на основании которой разрабатываются долгосрочные целевые программы,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления»).

Разработчики и составители социальных программ (в зависимости
от профиля создаваемых проектов) опираются на такие Федеральные законы
Российской Федерации, как:

«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»;

«О муниципальной службе в Российской Федерации».

Важно подчеркнуть, что при разработке и составлении
социальных программ учитываются положения основных федеральных законов,
регламентирующих обязательное оказание социальной помощи и защиты наиболее
уязвимым в социальном отношении членам общества, социальную поддержку и
обслуживание указанной группы лиц, в частности: «О государственной
социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации», «Об основах социального обслуживания населения»,
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

Муниципальный социальный заказ выполняется в Российской
Федерации на основании Федерального закона «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд». Важным документом, определяющим начала финансирования
социальных программ, является Федеральный закон «О бюджете фонда
социального страхования в Российской Федерации на 2008 год и на плановый период
2009 и 2010 годов», который устанавливает возможность выделения бюджетных
средств на период, которым ограничена социальная программа.

На уровне муниципального образования действуют: Постановление
администрации города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по
здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска», на
базе которого специалистами разрабатываются и составляются социальные
программы, соответствующие Постановления администрации города Мурманска об
утверждении ведомственных и муниципальных целевых программ, предполагаемых к
рассмотрению в аналитической главе данного исследования.

Информационной основой разработки социальной программы
служат, в первую очередь, материалы принятой выборным органом концепции
комплексного социально-экономического развития поселения на стратегическую
перспективу до 15 лет, а также вся совокупность действующих или намечаемых к
реализации на территории поселения федеральных, региональных и муниципальных
программ и проектов, другие прогнозно-аналитические документы по решению
комплексных или отдельных проблем социальной поддержки населения муниципального
образования.

Так, например, социальные программы, реализуемые в городе
Мурманске основаны на «Основных положениях стратегии экономического
развития Мурманской области на период до 2015 года». При этом главные
программные цели совпадают с целями, содержащимися в принятой концепции их
развития на стратегическую перспективу. При этом при создании социальной
программы принято выделять временной эшелон, соответствующий временному
горизонту программных работ (обычно в долгосрочной программе — до 5 лет). При этом
главные программные цели могут быть непосредственно заимствованы из принятой в
установленном порядке концепции стратегического комплексного
социально-экономического развития поселения, что, конечно, не исключает в
случае необходимости их уточнения и корректировки.

Программа может включать мероприятия и проекты, о реализации
которых уже приняты соответствующие решения государственных и муниципальных
органов управления.

Так, в 2010 году ведомственной целевой программой
«Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий
граждан» на 2010 год» была поддержана и оптимизирована выполненная
муниципальная программа «Дополнительные меры социальной поддержки
отдельных категорий граждан на 2009 год».

Важно отметить также, что социальные программы, планируемые и
разрабатываемые в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации,
ориентированы на ряд федеральных программ по развитию социальной
инфраструктуры: Программа «Жилище» на 2002-2010 годы; Программа
«Социальное развитие села до 2012 года»; Программа «Культура
России (2006-2010 годы)»; Программа «Социальная поддержка инвалидов
на 2006-2010 годы»; Программа «Предупреждение и борьба с социально
значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы»; Программа «Социально-экономическое
и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы»; Программа
«Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера
до 2008 года» (актуальна, с внесенными изменениями и коррективами до 2011
года).

В Российской Федерации (на федеральном, региональном и
местном уровнях) разработана нормативная база, на основании которой
составляются и реализуются на практике социальные проекты и программы.

Нормативная база для составления социальных программ на
уровне муниципальных образований в условиях продолжающейся социальной и
административной реформ нуждается в постоянном обновлении и корректировке — с
учетом реального положения в обществе его наиболее уязвимых представителей.

4 Виды
социальных проектов и программ, реализуемых на территории Российской Федерации

Существенными представляются наиболее важнейшие моменты,
связанные с конкретным назначением социальных проектов и программ. Именно
указанным назначением отличаются условно выделяемые виды социальных проектов и
программ. Условность выделения — объективный фактор, определяемый прежде всего
отнесенностью социальной программы к той или иной категории населения
муниципального образования.

Выделение видов социальных программ определяется тем, что они
должны носить выраженный целевой характер, это является основным отличием их от
документов, представляющих собой сводные планы. Другими словами, разработчики
программ должны ориентироваться на достижение системы целей, ориентированных на
различные категории населения муниципального образования.

Поскольку, как уже указывалось, цель социальной программы
заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов,
определенных качественно, количественно и во времени, выделяют две
характеристики:

) качественную и 2) количественную.

Смысл взаимосвязи характеристик и их соотнесенность с целевой
установкой (по А. Зоренко и А. Верниковой) могут быть обобщены и
представлены в виде достаточно простой схемы (рис.

Нельзя не подчеркнуть, что в ходе программных работ главные
цели социальной программы должны быть указанным образом декомпозированы, без
чего невозможно ни осуществить на практике формирование системы адресных
мероприятий и проектов, составляющих сердцевину социальной программы, ни организовать
эффективное управление реализацией разработанной программы.

Рис. Взаимосвязь и соотнесенность характеристик с целью
социальной программы

Представленная декомпозиция главных программных целей
происходит в процессе разработки проблемных и обеспечивающих разделов и может
быть осуществлена, в частности, с использованием методического приема,
предполагающего выявление и обработку проблем, связанных с достижением
намеченных целей. При этом проблема понимается здесь как препятствие на пути
достижения главной цели развития поселения.

Поддержка малоимущих граждан может выражаться в
предоставлении им по линии организации здравоохранения и социальной поддержки
определенных видов социальных льгот, в частности: выделение бесплатных (по
льготным ценам) лекарств, предметов медицинской техники и продуктов питания (в
зависимости от категорий населения).

Виды социальных программ представлены на схеме (рис. 3):

Основная цель данного исследования предполагает рассмотрение
лишь социальных программ, которые могут быть разработаны и составлены
специалистами комитета по здравоохранению и социальной поддержке администраций
поселений.

Рис. Виды социальных программ

Поэтому целесообразно выделить в качестве оснований
социальных программ, разрабатываемых на базе комитетов по здравоохранению и
социальной поддержке муниципальных образований, следующие объекты анализа:

показатели здоровья населения муниципального образования,
медико-демографические факторы, причины заболеваемости населения, уровень
стойкой нетрудоспособности — инвалидности и т

основные характеристики состояния и развития медицинского
обслуживания населения муниципального образования;

показатели, характеризующие социальное состояние населения
муниципального образования (той или иной категории населения в зависимости от
выявляемой/выявленной проблемы, на решение которой направлена социальная
программа);

характеристики имеющегося уровня оказания социальной помощи и
поддержки населению муниципального образования (той или иной категории
населения).

При разработке социальных программ необходимо
ориентироваться на достижение системы целей, направленных на различные
категории населения муниципального образования.

В зависимости от выделяемых категорий на базе комитета по
здравоохранению и социальной поддержке того или иного муниципального
образования могут быть разработаны и составлены различные виды социальных
программ — как краткосрочных, так и долгосрочных.

Социальные программы разных видов содержат, как правило,
ряд проектов и мероприятий, приводимых в исполнение к определенному сроку.

В качестве социальной программы особого вида и отдельного
направления исследования выделяется муниципальный социальный заказ. Муниципальный социальный заказ как форма оказания жителям города социальных
услуг на договорной основе с обеспечением гарантированных источников
финансирования рассматривается автономно — в п. 4 выпускной квалификационной
работы.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *