Обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом, описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы
Целесообразность решения проблем социально-экономического развития Калининградской области программно-целевым методом определяется следующими факторами:
масштабность и государственная значимость проблем обеспечения жизнеспособности и развития области, межгосударственный уровень подходов к их решению;
наличие актуальных социально-экономических задач, относящихся к компетенции органов государственной власти федерального уровня, решение которых прямо или косвенно связано с эффективным развитием Калининградской области в целом;
ресурсоемкость стоящих перед Калининградской областью проблем и задач;
необходимость системного подхода к решению проблем и согласования отдельных направлений государственной политики в сфере социально-экономического развития Калининградской области по содержанию, технологиям реализации и по времени осуществления;
потребность в комплексном подходе при разработке и реализации мероприятий социально-экономического развития Калининградской области, в том числе на межгосударственном уровне.
Применение программно-целевого инструментария позволит обеспечить комплексное решение наиболее острых проблем на основе:
определения целей, задач, состава и структуры мероприятий и запланированных результатов, совмещенных с функцией контроля за реализацией мероприятий;
концентрации ресурсов на реализации программных мероприятий;
повышения эффективности государственного управления;
повышения результативности государственных и внебюджетных инвестиций, использования материальных, финансовых и людских ресурсов.
Результаты прогнозно-аналитических исследований позволяют сделать вывод о неприемлемости развития Калининградской области без использования программно-целевого метода управления.
Анализ факторов, снижающих вероятность полной реализации целевой программы путем достижения поставленной цели и решения задач, определяет необходимость рассмотрения и своевременной нейтрализации следующих рисков:
риска обеспечения финансирования Программы в запланированных объемах;
риска некачественного управления (возникновения сбоев) при реализации Программы;
риска низкой мотивации;
риска возникновения обстоятельств непреодолимой силы;
других рисков.
Риск обеспечения финансирования Программы (риск ликвидности) возникает в результате значительной продолжительности Программы. При этом, учитывая сложившуюся сегодня систему 3-летнего бюджетного планирования и наличие политической воли государства, риск сбоев в реализации Программы в результате недофинансирования можно считать умеренным. Качественная оценка такого риска — риск средний.
Риск некачественного управления (возникновения сбоев) при реализации Программы возникает в результате низкой эффективности деятельности, в том числе ошибок исполнителей, совершенных правонарушений, неготовности инфраструктуры (управленческой, информационной, финансовой и др. ) к решению поставленных задач. Качественная оценка такого риска — риск средний. Важно учесть, что вес такого риска не является критическим для реализации Программы.
Институциональный риск — вероятность того, что Программа не будет выполнена в полном объеме по причине задержек с формированием и развитием ряда ключевых программных мероприятий. Качественная оценка такого риска — риск средний. При этом риск является критическим для реализации Программы и ответственность за его минимизацию путем формирования и оптимизации отдельных программных мероприятий полностью лежит на Министерстве экономического развития Российской Федерации.
Риск низкой мотивации участников Программы может стать сдерживающим фактором в реализации Программы. Качественная оценка такого риска — риск средний.
Риск возникновения обстоятельств непреодолимой силы, таких как масштабные природные и техногенные катастрофы, войны (вооруженные конфликты) и др. Наиболее вероятной причиной на территории области надо признать возможность затопления территории в результате дождей, нагонных волн, выхода из строя гидротехнических сооружений и мелиоративных систем. Качественная оценка такого риска — риск умеренный.
Особо следует отметить вероятность риска отказа от использования программно-целевого метода, что обусловливает:
невозможность определения и формирования показателей, необходимых при выборе всего комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение заявленной цели и решение задач;
невозможность оценить эффективность использования бюджетных средств;
невозможность полного и эффективного использования системного и комплексного подходов при формировании состава программных мероприятий;
отсутствие эффективных механизмов координации всего комплекса программных мероприятий, обеспечивающих решение проблемы, и последовательности их реализации;
недостаточную гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения цели и решения задач.
При выборе программного механизма государственного финансирования для социально-экономического развития региона были рассмотрены 2 сценария достижения цели Программы (варианта решения описанных проблем на федеральном уровне), предусматривающие различную степень охвата программными мероприятиями следующих задач:
реализация наиболее значимых для экономики области проектов модернизации и развития региональных и муниципальных инфраструктурных объектов, а также завершение начатых и запуск новых объектов строительства, что позволит обеспечить условия для дальнейшего стабильного развития экономики;
осуществление большого комплекса мероприятий, различных по значимости, но более полно охватывающих отдельные направления социально-экономического развития региона.
Анализ преимуществ и недостатков различных вариантов реализации Программы и ее финансового обеспечения выявил целесообразность выбора первого сценария, предполагающего меньший объем затрат на реализацию мероприятий при сохранении высоких показателей эффективности Программы.
Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Координация действий и концентрация ресурсов при решении задач развития внутреннего и въездного туризма могут быть обеспечены только при использовании программно-целевого метода с привлечением ресурсов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
В настоящее время существует несколько проблем развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, негативное влияние которых на туристско-рекреационный комплекс удалось снизить за период 2011 — 2017 годов, в том числе:
отставание темпов модернизации и создания инженерной инфраструктуры (в том числе сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, причалы, пристани, дноуглубление и берегоукрепление) отдельных регионов от темпов общего социально-экономического развития, что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу;
отставание уровня развития туристской инфраструктуры от темпов роста туристского интереса к территории (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние многих туристских объектов показа, несоответствие придорожной инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны современным потребностям туристов);
отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов (например, проектное финансирование) с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки;
недостаточное качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров;
недостаточно интенсивное продвижение России как привлекательного направления для туристов.
Использование механизма Программы определяется тем, что указанные проблемы не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют значительных бюджетных расходов до 2025 года включительно. Программно-целевой метод позволит организовать межведомственное и кооперационное взаимодействие различных министерств и ведомств, а также внедрить системный подход к реализации мероприятий отдельных государственных программ, федеральных целевых программ и использованию результатов их мероприятий для создания условий по обеспечению роста объемов услуг внутреннего и въездного туризма.
В условиях макроэкономических изменений и структурных преобразований, происходящих в экономике Российской Федерации, только использование программно-целевого метода позволит обеспечить условия для осуществления высокоэффективной государственной политики в сфере развития внутреннего и въездного туризма.
Разработка Программы осуществлялась на основе следующих принципов:
формирование стратегического географического каркаса, основанного на приоритетных видах туризма, в рамках которых будут реализовываться туристские укрупненные инвестиционные проекты международного и федерального уровня в зависимости от действующих центров притяжения туристов;
совершенствование и расширение применения механизмов поддержки бизнеса при реализации инвестиционных проектов с целью создания и развития туристских кластеров, а также применения принципов государственно-частного партнерства, в том числе в форме концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве и контрактов жизненного цикла для привлечения внебюджетных инвестиций в создание и развитие обеспечивающей инфраструктуры и туристской инфраструктуры, что позволит повысить привлекательность туристской отрасли как объекта для частных инвестиций и привлечь на 1 рубль бюджетных средств не менее 2,2 рубля внебюджетных инвестиционных вложений;
приоритизация проектов в соответствии с их способностью внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий, а также проектов, предусматривающих применение одной или нескольких инновационных технологий финансирования (концессия, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, контракт жизненного цикла);
выстраивание последовательности реализации проектов создания туристских кластеров, соответствующих требованиям Программы, согласно их способности внести наибольший вклад в достижение целей Программы и ее плановых показателей и с учетом специальных условий для приоритетных территорий.
Изменение механизмов реализации Программы в части оценки проектов на этапе включения в Программу:
соответствие инвестиционного проекта по созданию туристского кластера одному из приоритетных видов туризма;
наличие статуса приоритетного регионального проекта на уровне субъекта Российской Федерации;
требование к наличию региональной либо межрегиональной программы по развитию туризма, предусматривающей комплекс мер по сбалансированному развитию туристской отрасли;
совершенствование процедуры контроля и мониторинга, а также более широкое вовлечение представителей общественных организаций в механизмы контроля на всех этапах реализации Программы;
комплексный подход к реализации мероприятий Программы с учетом результатов и текущих мероприятий других государственных программ, федеральных целевых программ и стратегий Российской Федерации в рамках территориального (включая моногорода) и отраслевого планирования;
использование потенциала мест традиционного бытования народных художественных промыслов при формировании туристских кластеров, которые будут способствовать развитию перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов;
совершенствование механизма выполнения обязательств на всех этапах реализации Программы инвесторами, субъектами Российской Федерации и Федеральным агентством по туризму;
стимулирование применения новых технологий, в том числе информационно-коммуникационных технологий, для повышения качества услуг в секторе туризма;
повышение уровня внедрения безбарьерной среды на объектах туристской индустрии через создание соответствующей инфраструктуры.
Благодаря значительному улучшению законодательства и институциональной среды в Российской Федерации объекты обеспечивающей инфраструктуры могут быть обеспечены софинансированием из внебюджетных источников, что позволит снизить риски реализации инвестиционных проектов и обеспечит максимально эффективное использование бюджетных средств и увеличение возможности для привлечения внебюджетного финансирования.
Необходимость программного подхода к развитию туризма в Российской Федерации объясняется в первую очередь тем, что сфера туризма представляет собой сложную, разветвленную и многоуровневую систему, внутри которой решение проблем может быть только комплексным, учитывающим множество факторов и состояние смежных отраслей и сфер деятельности.
Только применение программно-целевого метода обеспечит такие важнейшие условия для осуществления государственной политики по вопросам развития туризма, как:
стратегическое единство в принятии решений в сфере туризма на всех уровнях исполнительной власти;
координация финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства;
преемственность мероприятий Программы, федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 — 2018 годы)» и мероприятий иных программ, реализованных в предшествующие периоды;
установление стратегических ориентиров по созданию и модернизации обеспечивающей и туристской инфраструктуры, инновационному развитию основных видов туризма и перспективных туристских укрупненных инвестиционных проектов Российской Федерации;
концентрация источников финансового обеспечения реализации инвестиционных проектов развития туризма в субъектах Российской Федерации в соответствии с перспективностью туристских укрупненных инвестиционных проектов.
На уровне субъектов Федерации разрабатываются как комплексные региональные программы, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые региональные программы, посвященные какой-либо одной отрасли. Региональные программы посвящаются решению проблем группы отраслей (например: отраслей социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутри региональных поселений. Однако использование программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня, а также связаны с подменой понятий – под «программой» может пониматься любой план мероприятий администрации или ее подразделений, как текущий, так и перспективный. Вкратце ознакомимся с современной практикой разработки региональных программ.
Важными факторами, определяющими необходимость программной разработки проблемы на областном (краевом) уровне являются следующие:
· стратегическая значимость проблемы для развития области (края),
· невозможность решения проблемы без концентрации ресурсов различной принадлежности и целевой поддержки со стороны администрации области (края),
· необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы,
· высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, предлагаемых для реализации и обеспечивающих структурные сдвиги в экономике,
· значительный социальный, экономический, экологический эффект.
В процессе разработки и реализации областных (краевых) целевых программ участвуют:
· инициатор программной разработки проблемы на областном уровне. Инициатором программной разработки проблемы на областном уровне может быть любое физическое или юридическое лицо, выходящее с предложением и обоснованием программной разработки проблемы на областном уровне;
· государственный заказчик областной целевой программы. Государственным заказчиком областной целевой программы является администрация области (края);
· головной исполнитель областной целевой программы. Головным исполнителем областной (краевой) целевой программы может быть комитет, управление, департамент администрации, другая организация, на которую возложена ответственность за своевременную подготовку и реализацию целевой программы, обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на реализацию программы, функция координации действий, участников реализации утвержденной программы.
Головной исполнитель программы направляет подготовленный проект целевой программы с пояснительной запиской, бизнес-планом, социально экономическими и технико-экономическими обоснованиями, соглашениями (договорами) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организация, подтверждающими финансирование программы за счет внебюджетных источников, предварительной бюджетной заявкой на предстоящий год в комитет по экономике Администрации области (края).
Комитет по экономике направляет проект программы на экспертизу и подготавливает свое заключение по материалам программы, исходя из следующих критериев:
· степени приоритетности проблемы, предлагаемой для программного решения;
· обоснованности, комплексности экологической безопасности программных мероприятий и сроков их реализации;
· необходимость привлечения, в первую очередь, внебюджетных средств для реализации программы в увязке с возможностями её государственной поддержки за счет централизованных ресурсов;
· эффективности механизма осуществление программы;
· социально экономической эффективности программы в целом, ожидаемых конечных результатов реализации программы и ее влияния на структурную перестройку экономике области.
После получения экспертизы комитета по экономике администрации головной исполнитель представляет проект целевой программы главе администрации области (края), целевые программы, одобренные постановлением главы администрации области (края), представляются на рассмотрение губернской думы. После утверждения губернской думой целевой программы и бюджетных ассигнований на ее реализацию в областном бюджете на очередной год головной исполнитель заключает с исполнителями программы договоры на выполнение работ. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств областного бюджета, внебюджетных источников, средств местных бюджетов.
К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся:
· взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики;
· целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ,
· кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, частных и зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ (или ее отдельных мероприятий), другие поступления.
Для осуществления целевых программ могут создаться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются:
· прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций;
· средства областного и местного бюджетов;
· средства внебюджетных фондов и др
Частные и иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.
Эффективность практики использования программного метода обусловливается также системой контроля за реализацией программ: головные исполнители программ направляют ежемесячно в комитет по экономике администрации области (края) статистическую, справочную и аналитическую информацию о реализации программ и, кроме того, ежегодно, до 1 февраля в комитет по экономике – доклады о ходе работ по программам и использовании средств за истекший год. Комитет по экономике с участием головных исполнителей программ, администрации городов и районов организует контрольные проверки хода реализации программ.
По данным отчетности и контрольных проверок комитет по экономике подготавливает и представляет главе администрации области (края) доклад о ходе реализации областных целевых программ за отчетный год.
В процессе использования программно-целевого подхода в практике многих краевых и областных администраций был пройден ряд этапов. Первоначально (до 1998 г. ) программа социально-экономического развития понималась как план деятельности администрации области (края). Далее программа стала рассматриваться как документ, формируемый с учетом интересов всех субъектов экономических отношений на террито
рии субъекта (населения, предприятий и организаций, органов власти). В связи с этим, при разработке программ на последующие годы в основу был положен подход, предусматривающий определение целей программы на основе потребностей проживающего на территории субъекта населения с учетом имеющихся ресурсных возможностей.
В структуре программы был выделен целевой блок, отражающий цели и направления развития края (области). В этом же блоке отражены способы их достижения. Далее в программе следует блок, посвященный мерам, направленным на экономическое развитие: по регулированию экономической деятельности, по стимулированию инвестиционной деятельности, по развитию межтерриториальных и внешнеэкономических связей.
Центральным в программе является блок, посвященный повышению качества жизни населения. Он включает комплекс направлений:
· содействие занятости населения и охрану труда;
· улучшение среды обитания, включающее охрану окружающей среды, охрану общественного порядка и обеспечение безопасности;
· улучшение состояние здоровья населения, предусматривающее развитие здравоохранение и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также содействие здоровому образу жизни;
· создание условий для повышения культурного уровня населения;
· оказание социальной поддержки гражданам отдельных категорий (пенсионерам, детям, молодежи, женщинам);
· планирование семьи.
Следующий блок отражает меры по развитию городского хозяйства и сферы услуг, включая жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, торговлю и бытовое обслуживание. В этом же блоке рассматриваются вопросы лицензионной деятельности и защиты прав потребителей.
Заключительный блок посвящен вопросам организационного, ресурсного и нормативного обеспечения программы, а также корректировке программы, т. механизмам обратной связи, позволяющим обеспечить адекватную реакцию на отклонения, возникающие в ходе реализации программы. Последнее является прогрессивным моментом программы, поскольку существовавшая ранее в стране практика (на всех уровнях управления – федеральном, региональном и т. ) вопросы управления реализацией программ, как правило, оставляла без внимания. Данный блок предусматривает разработку и проведение мероприятий по решению проблем, выявленных в процессе реализации программы, уточнение направлений социально-экономического развития, корректировку целей, задач, сроков и других показателей.
Нынешний этап освоения программного метода свидетельствует о значительном продвижении в понимании его сути, но вместе с тем еще остаются существенные возможности его дальнейшего освоения. Поэтому документ, отражающий задачи социально-экономического развития территориального образования, должен включать не все поле деятельности под названием «программа», а состоять из следующих частей:
· концептуальной, в составе которой должны быть названы проблемы, требующие решения программным способом;
· программной, содержащей программные решения данных проблем;
· плана-прогноза деятельности администрации на предстоящий год.
В качестве иллюстрации применения программно-целевого метода в практике формирования стратегии и тактики региональной политики следует назвать и проанализировать Программу социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья.
В основе документов, разработанных и разрабатываемых относительно восточных регионов страны, лежит инициатива Президента страны по приданию Дальнему Восто
ку приоритета в развитии. Она реализована в новой (IV) редакции Программы развития Дальнего Востока и Забайкалья.
Федеральная целевая программа «Дальний Восток и Забайкалье на период до 2013 года», безусловно, является мощным инфраструктурным, инвестиционным и политическим импульсом для социально-экономического развития региона. Цель программы – формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности Российской Федерации. Понятно, что периодом до 2013 г. решается только часть задач по формированию динамичной экономики в регионе и созданию необходимых предпосылок для формирования в этот период и в последующем социально-привлекательной среды для населения региона.
В настоящее время принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, в соответствии с которой некоторые восточные и дальневосточные регионы могут достичь более высоких темпов роста, чем в среднем по стране и в период до 2020 г. Чтобы эта возможность стала реальностью, была сформулирована стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья. В рамках Концепции стратегического развития Дальнего Востока, определяющей перспективы развития региона до 2010 года, на федеральном уровне принята программа «Кадры для Дальнего Востока», способствующая закреплению экономически активного населения в регионе.
При этом следует отметить, что реализация программы начинается в достаточно сложных условиях, которые сложились в регионе в предшествующий период и которые необходимо учесть при реализации долгосрочной стратегии. В этой связи требуется выработка согласованной политики руководителей регионов, полномочных представителей Президента Российской Федерации в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах по учету интересов и проблем регионов в планах развития Российской Федерации, выполнении масштабных инфраструктурных, производственных, социальных, научных проектов.
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД
Программно-целевой метод — это способ формирования системы плановых решений, сущность которого состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития объекта управления, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии самого объекта.
Можно выделить следующие уровни использования программно-целевого метода в планировании:
· макроэкономический (общегосударственный) – программы направлены на решение проблем, оказывающих влияние на всю национальную экономику;
· межотраслевой — программы охватывают группу однородных, технологически связанных между собой отраслей;
· общеотраслевой – программы, реализация которых имеет принципиальное значение для технического развития конкретной отрасли народного хозяйства;
· региональный (муниципальный) – программы, цели и ресурсы которых ограничиваются рамками отдельных регионов (муниципальных образований);
· уровень предприятий и организаций.
Использование программно-целевого метода на макроэкономическом уровне предполагает разработку плановых документов с предварительной оценкой конечных общественных потребностей, исходя — при дальнейшем определении эффективных путей, средств и организационных мероприятий по их достижению и ресурсному обеспечению — из народнохозяйственных целей.
При этом связующим звеном между целью и средствами ее достижения выступаютпрограммы. Они разрабатываются на весь период, необходимый для достижения поставленных целей, с выделением плановых периодов и основных этапов реализации. Программы классифицируются по определенным признакам (рис. 15).
Если программа предусматривает для достижения конечных целей все необходимые мероприятия социально-экономического, производственного, научно-исследовательского, организационно-хозяйственного характера, то такая программа называется комплексной.
Целевая комплексная программа— документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на реализацию наиболее эффективным путем народнохозяйственных проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Рис. 15а. Классификация программ, разрабатываемых с помощью
Рис. 15б. Классификация программ, разрабатываемых с помощью
Рис. 15в. Классификация программ, разрабатываемых с помощью
С помощью федеральных целевых программ решаются следующие задачи национальной экономики:
— обоснование стратегических решений по проблемам развития
— концентрация ресурсов, необходимых для решения задач перспективного развития;
— повышения уровня сбалансированности мероприятий по решению поставленных задач;
— согласование деятельности субъектов управления.
Целевые комплексные программы по содержанию подразделяются на следующие виды:
Социально-экономические программы направлены на решение проблем социальной защищенности населения, стабилизацию материального и культурного уровня жизни населения, преобразование характера труда, совершенствование образа жизни и др.
Научно-технические программы предусматривают решение научных и технических проблем, применение достижений науки и техники в народном хозяйстве.
Производственно-экономические программы направлены на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, повышение его эффективности, качественных характеристик, развитие новых видов производства, продукции (услуг) и технологических процессов.
Территориальные программы предусматривают комплексное хозяйственное освоение новых или преобразование уже сложившихся регионов страны, в том числе формирование и развитие территориально-производственных комплексов.
Экологические программы включают комплекс мероприятий природоохранного и природопреобразующего характера.
Организационно-хозяйственные программы направлены на совершенствование организации управления хозяйственными системами.
По временной продолжительности программы могут быть долгосрочными (разрабатываемыми на период свыше пяти лет), и среднесрочными (продолжительностью до пяти лет).
Целевые комплексные программы, как правило, содержат подпрограммы разного уровня, каждая из которых представляет собой относительно самостоятельную часть и включает задания и мероприятия, направленные на реализацию одной или нескольких задач.
Разработка с использованием программно-целевого метода осуществляется в следующей последовательности:
Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется конкретная проблема и определяется для ее решения исходное задание на разработку программы, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.
Уточняются количественные параметры, характеризующие цели программы и детализируются задачи ее реализации по отдельным периодам. Основная цель программы, как правило, конкретизируется и разделяется по составляющим, образуя иерархию, отражающую внутреннюю упорядоченную структуру решаемой проблемы.
Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий устанавливается, исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.
Рассчитываются основные показатели и ресурсное обеспечение программы. Осуществляется комплексная оценка затрат ресурсов (материальных, трудовых и финансовых) на реализацию программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект от их использования. Программы увязываются во времени, по ресурсам и исполнителям. Обычно охватывается ряд отраслей, регионов, которые должны обеспечивать решение наиболее важных задач.
Осуществляется оформление программных документов, согласование и утверждение программы. Задания по выполнению программы, рекомендации доводятся до исполнителей.
МАТЕМАТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ В ПЛАНИРОВАНИИ
В процессе обоснования, разработки и контроля за ходом реализации плановых документов широко используются математические методы. Математические методы позволяют, используя в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику, повысить научную обоснованность и уровень оптимизации планов.
Современная экономическая теория на макро-, мезо- и микроуровне включает в качестве естественного, необходимого элемента математические модели и методы. Во-первых, выделить и формально описать наиболее важные, существенные связи экономических переменных и объектов. Это положение имеет принципиальный характер, поскольку изучение любого явления или процесса ввиду определенной степени сложности предполагает высокую степень абстракции. Во-вторых, из четко сформулированных исходных данных и соотношений методами дедукции можно получать выводы, адекватные изучаемому объекту в той же мере, что и сделанные предпосылки. В-третьих, методы математики и статистики позволяют путем индукции получать новые знания об объекте, например, оценивать форму и параметры зависимостей его переменных, в наибольшей степени соответствующие имеющимся наблюдениям. В-четвертых, использование математической терминологии позволяет точно и компактно излагать положения экономической теории, формулировать ее понятия и выводы.
Развитие макроэкономического планирования в современных условиях связано с последовательным ростом уровня его формализации.
Математическая модель экономического объекта — его гомоморфное отображение в виде совокупности уравнений, неравенств, логических отношений, графиков, объединяющее группы отношений элементов изучаемого объекта в аналогичные отношения элементов модели. Можно назвать модель условным образом объекта, построенного для упрощения исследования последнего. Предполагается, что изучение модели имеет двоякий смысл: с одной стороны, оно дает новые знания об объекте, с другой — позволяет определить наилучшее решение применительно к различным ситуациям.
Математические модели, используемые в экономике, можно подразделить на классы по ряду признаков, относящихся к особенностям моделируемого объекта, цели моделирования и используемого инструментария. Это модели макро- и микроэкономические, теоретические и прикладные, равновесные и оптимизационные, статические и динамические, детерминированные и стохастические.
Макроэкономические модели описывают экономику как единое целое, связывая между собой укрупненные материальные и финансовые показатели, например, валовой национальный продукт, потребление, инвестиции и государственные расходы; занятость и норму безработицы; процентную ставку и количество денег в обращении и др.
Микроэкономические модели описывают либо взаимодействие различных структурных и функциональных составляющих экономики, либо поведение какой-либо отдельной составляющей в рыночной среде. Вследствие разнообразия типов экономических элементов и форм их взаимодействия на рынке микроэкономическое моделирование занимает основную часть экономико-математической теории.
Теоретические модели позволяют изучать общие свойства экономики и ее характерных элементов дедукцией выводов из формальных предпосылок.
Прикладные модели дают возможность оценить параметры функционирования конкретного экономического объекта и сформулировать рекомендации для принятия практических решений. К числу прикладных относятся, например, эконометрические модели, оперирующие числовыми значениями экономических переменных и позволяющие статистически значимо оценивать их на основе имеющихся наблюдений.
Равновесные модели занимают важное место в моделировании рыночной экономики и описывают такие состояния исследуемого объекта, когда результирующая разнообразных ситуаций, стремящихся вывести его из данного состояния, равна нулю.
Нормативный метод в моделировании основан на принципе оптимизации. В теории рыночной экономики оптимизация на микроуровне – это максимизация полезности потребителем или прибыли фирмой, а на макроуровне результатом рационального выбора поведения экономическими субъектами оказывается некоторое состояние равновесия.
В статических моделях описывается состояние экономического объекта в конкретный момент или период времени. При этом обычно фиксируются значения ряда величин, являющихся переменными в динамике, например, капиталообразующих и финансовых инвестиций, издержек производства и обращения, прибыли и цен и т.
Динамические модели включают взаимосвязи переменных величин во времени. Они не сводятся к простому суммированию нескольких статических моделей, а описывают различные силы и взаимодействия в экономике, которые определяют в ней ход реальных процессов.
Детерминированные модели предполагают жесткие функциональные связи между переменными величинами модели.
Стохастические модели допускают наличие случайных воздействий на исследуемые показатели и для их описания используют инструментарий теории
ЛОГИКА И ТЕХНОЛОГИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ
Важнейшим элементом методологии планирования является логика. Логика планирования — это система представлений о последовательности и обоснованности действий, связанных с разработкой планов, а также этапах проведения плановых расчетов.
Главной идеей логики планирования выступает определение исходного пункта, от которого начинается и которому подчиняется весь процесс разработки планов. К основным составляющим логики можно отнести следующие компоненты:
— определение и формулирование цели или системы целей планирования;
— анализ исходного уровня развития объекта планирования, т. его состояния в прошлом и настоящем, уточнение параметров достигнутого уровня к началу планируемого периода;
— изучение потребностей общества, их объема и структуры в плановом периоде;
— определение ресурсов (объема и структуры) — тех, которые имеются на начало планируемого периода и могут быть созданы в плановом периоде;
— согласование ресурсов и потребностей общества и выработка плановых решений.
В планировании при определении целей и путей их достижения, важно обеспечить сбалансированность и пропорциональность развития хозяйствующего субъекта.
Логика планирования базируется на положении об единстве процессов разработки, реализации (включая обеспечение возможности выполнения плана) и контроля за выполнением планов.
Планирование как элемент управления носит информационный характер, который хорошо виден на примере стадий цикла планирования (рис. 16).
Рис. Информационный цикл планирования
В процессе производства перед органами планирования непрерывно возникают проблемы. Поэтому первой стадией в плановом цикле является выявление и формулировка проблем (включает сбор и обработку информации, а также оценку последствий возможных вариантов плановых решений). На этой основе принимается плановое решение. Затем оно реализуется. Информация о полученных результатах по системе обратной связи передается в плановый орган. Последний на ее основе оценивает происходящее, формулирует новые проблемы, и весь цикл планирования повторяется. Формулирование проблем, принятие плановых решений, оценка результатов всегда подчинены достижению определенной цели. Поэтому планирование всегда строго целенаправленно.
Реализация требований положения об единстве процессов предполагает как своевременное доведение плановых заданий до исполнителей, так и проверку соответствия решений намечаемым целям и параметрам функционирования хозяйствующего субъекта и его элементам. Данная проверка позволяет:
— выявить ошибки, допущенные в процессе планирования;
— вскрыть неиспользованные ресурсы, возможности и включить их плановый процесс функционирования хозяйствующего субъекта;
— обнаружить диспропорции в планируемом объекте и принять меры по их устранению;
— выявить новые потребности, возникшие в процессе выполнения плановых заданий, и выявить ресурсы для их удовлетворения.
Логика планирования меняется наиболее динамично. Она конкретизирует методологию планирования и служит основой для разработки технологии планирования. Технология планирования — совокупность процедур сбора, обработки и использования планово-экономической информации.
Процесс принятия плановых решений, как правило, сопровождается переработкой больших объемов управленческой информации, связан с решением проблем достоверности и неопределенности информации, необходимостью организации коллективного труда и поиском групповых критериев предпочтений при формировании и оценке альтернативных вариантов решений.
Процессы планирования характеризуются сложностью, информативностью, комплексным характером процессов принятия управленческих решений и предполагают системное исследование объекта планирования (рис. 17).
Рис. Схема разработки планового решения проблем развития объекта
Процесс планирования состоит из следующих этапов (рис. 18).
Поиск по сайту:
mydocx. ru — 2015-2022 year. 032 sec