ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ И

Федеральные целевые программы – это система мер и мероприятий, увязываемых по целям, задачам, источникам ресурсного обеспечения, срокам реализации, субъектам реализации, осуществляемых с участием Российской Федерации с целью эффективного обеспечения государственного социально-экономического, экологического, культурного и иного развития общества и государства.

Федеральные целевые программы – это специальные инструменты обеспечения эффективного расходования бюджетных ресурсов для социально-экономического развития государства в целом и отдельных территорий за счет реализации финансовых, экономических, организационных, производственных и иных мероприятий, направленных на решение проблем в конкретной сфере публичного управления.

Федеральные и региональные целевые программы экономического и социального развития – это комплекс мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производственного, социально-экономического, организационно-хозяйственного и иного характера, взаимоувязанных в разрезе задач, ресурсов и сроков, реализуемых с целью обеспечения эффективного решения проблем экономического и социального характера на территории государства и его отдельных регионов.

Счетная палата
Российской Федерации

Все материалы сайта доступны по лицензии:

Creative Commons Attribution 4. 0 International

Зарегистрирован в Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в качестве электронного средства массовой информации (свидетельство от 23 апреля 2001 года Эл № 77-4479). Зарегистрирован в Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации (свидетельство от 27 сентября 2007 года № 11238).

По итогам 2019 года наименьшую эффективность показали госпрограммы по научно-техническому прогрессу, внешнеэкономической деятельности, сельскому хозяйству, а также по развитию Крыма и Севастополя. Такие данные содержатся в докладе Минэкономразвития, ответственного за их реализацию («Известия» ознакомились с выдержками из документа). Кроме того, ведомство отметило неэффективность исполнителей и крайне скромный уровень софинансирования госпрограмм региональными бюджетами. Низкий КПД мероприятий связан с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения, а в кризис подобные инструменты и вовсе теряют смысл, заявили эксперты.

ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ И

Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений

Значение федеральных целевых программ

Перед государством сегодня стоит задача оптимизации расходования бюджетных ресурсов при повышении эффективности решения задач социально-экономического развития муниципальных и региональных территорий, государства в целом. Для этого активно внедряется в практику отечественного публичного управления программно-целевое бюджетирование.

Основное назначение федеральных целевых программ заключается в концентрации ресурсов государства на проблемных, стратегически значимых сферах публичного управления для получения в установленные сроки социально полезного в результата.

Федеральные целевые программы представляют собой инструмент увязки конкретных целей и задач социально-экономического развития или иных задач публичного управления с конкретными мероприятиями, сроками их реализации, ответственными субъектами и ресурсами, направляемыми на их осуществление. Иными словами, федеральные целевые программы представляют собой инструменты эффективного использования бюджетных ресурсов, поскольку они позволяют увязать конкретный объем ресурсов с конкретным мероприятиям и соответствующими социально полезными характеристиками управляемого объекта, которые будут в определенный срок достигнуты или не достигнуты по результатам реализации мероприятия или программы в целом.

Кроме того, федеральные целевые программы обеспечивают прозрачность бюджетных и иных управленческих процессов, что повышает эффективность общественного контроля и контроля со стороны системы публичного управления.

Более того, федеральные целевые программы рассматриваются как инструменты инновационного обновления отечественной экономической системы, как инструмент формирования среды для улучшения качества жизни российского населения. Так, направление бюджетных ресурсов в приоритетные для социально-экономического развития страны отрасли, такие как непроизводственная сфера, сфера услуг, технологичное производство, строительство, сельское хозяйство позволит стимулировать развитие стратегически важных отраслей.

Использование федеральных целевых программ позволяет привлекать в рамках государственно-частного партнерства для решения социально значимых задач и ресурсы бизнеса.

Эффекты реализации федеральных целевых программ заключаются:

  • в экономической сфере – в привлечении инвестиций и формировании благоприятной среды для активного развития бизнеса, в том числе за счет совершенствования структуры конкретной отрасли хозяйства или территории, обеспечения роста внутреннего спроса, валового внутреннего продукта и пр.;
  • в бюджетной сфере – в росте объема ресурсов, поступающих в бюджеты бюджетной системы страны, во внебюджетные фонды, а кроме того в экономии ресурсов бюджета. Так, в стимулирование приоритетных для развития экономики отраслей влечет увеличение поступлений в бюджетную систему страны от развития бизнеса. Экономия бюджетных ресурсов, в свою очередь, осуществляется ввиду того, что программа влечет комплексный, системный эффект и в конечном счете направлена на обеспечение самостоятельного покрытия потребностей населением за счет хозяйственной и трудовой деятельности.

Проблемные аспекты и пути совершенствования финансирования федеральных целевых программ

Значение федеральных целевых программ для социально-экономического развития территории государства в целом определяет необходимость повышения эффективности использования указанного инструмента. Сегодня к проблемным аспектам финансирования федеральных целевых программ можно отнести следующие:

  • бюджетное законодательство содержит только общие положения относительно целевых программ и субсидий, которые составляют базу рефинансирования. Фактически вопросы финансирования целевых программ решаются на ведомственном уровне. Для каждого вида субсидий разрабатываются правила предоставления и распределения, которые после согласования с федеральным правительством вносятся для рассмотрения проекта федерального бюджета на соответствующий период. Таким образом, вопросы финансирования целевых программ решаются каждым ведомством индивидуально. Указанное приводит к следующим возможным проблемам:
  • наличие значительного числа нормативных положений, которые препятствуют эффективному привлечению внебюджетного финансирования и эффективному использованию субсидий, в том числе отсутствие гибкости налогового законодательства, неэффективные конкурсные процедуры и пр.;
  • отсутствие в законе утвержденных принципов реализации инструментов государственно-частного партнерства, в том числе гарантий и льгот для представителей частного бизнеса;
  • возможность развития коррупции и субъективного подхода, поскольку у ведомств и конкретных должностных лиц наличествуют широкие возможности для нецелевого использования привлекаемых ресурсов. Не вызывает сомнения, что федеральные целевые программы в отдельных сферах публичного управления характеризуются спецификой, однако основы их разработки и реализации должны быть едиными, зафиксированными в федеральном законодательстве о федеральных целевых программах и о государственно-частном партнерстве;
  • избыточность контроля со стороны финансовых органов. Поскольку в рамках реализации целевых программ субсидии распределяются между уровнями бюджетной системы, финансовый контроль над их расходованием осуществляется как со стороны Счетной палаты, так и со стороны контрольно-счетных органов регионального и муниципального уровней. Кроме того, контроль осуществляется иными бюджетно-финансовыми органами, а также непосредственно заказчиком и координатором программы и др.

Сегодня система публичного управления в России оптимизируется посредством внедрения программно-целевого метода во все сферы управления. Это предполагает, что управление финансовой системой и выстраивание бюджета происходит на основе программно-целевого подхода, то есть финансовые ресурсы государства концентрируются для решения в наиболее значимых с точки зрения общественного развития и предполагаемого полезного социального эффекта сферах общественной жизни задач публичного управления.

Разработка и реализация федеральных целевых программ и реализация финансового государственного управления посредством бюджетирования выступает основным направлением для инновационного социально-экономического обновления общественной жизни страны, формирования условий, обеспечивающих рост благосостояния личности и среды для ее активного развития.

Здесь необходимо отметить, что федеральные целевые программы помимо того полезного социально-экономического эффекта, для которого они разрабатываются и реализуются, имеют такие положительные побочные следствия, как:

  • формирование новых рабочих мест;
  • обеспечение занятости и роста благосостояния личности.

Сегодня вопросами оптимизации программно-целевого метода для нужд публичного управления заняты теоретики и практики в зарубежных странах и внутри страны, поскольку программно-целевой метод наиболее полно отвечает запросам современного общества, партнерской модели выстраивания отношений между властью и населением и переносу акцента с количественных показателей в оценке эффективности публичного управления на социально полезный результат, достигнутый посредством реализации публичного управления.

Основу программно-целевого метода составляет увязывание задач публичного управления в конкретной сфере общественных отношений с ресурсной базой, обеспечивающей решение таких задач. Отсюда, направление планирования при разработке федеральных целевых программ можно обозначить следующим образом: планирование начинается с определение конечной цели, конечного социально полезного результата и двигается в сторону ресурсов, субъектов, конкретных мероприятий, которые необходимы для достижения заявленного социального эффекта.

Анализ разработки и реализации федеральных целевых программ

Перед современной Россией и системой публичного управления страны, сегодня стоят сложнейшие задачи инновационного обновления экономики, формирования привлекательной инвестиционной среды в формировании малого и среднего бизнеса, выстраивание современной инфраструктуры. Задачам эффективного управления по указанным направлениям соответствует применение программно-целевого метода.

Анализ федеральных целевых программ позволяет охарактеризовать их в качестве эффективного механизма внутренней политики государства, способного оказать необходимое воздействие на социально-экономическое развитие страны посредством аккумуляции ресурсов и усилий публичного управления в наиболее проблемных и важных для социально-экономического развития областях общественной жизнедеятельности.

Федеральные целевые программы трактуются отечественным законодателем как система экономических, экологических, социальных и др. мероприятий, увязанных по задачам, ресурсному обеспечению, срокам осуществления разрабатываемых и реализуемых для преодоления системных проблем в сфере социально-экономического, экологического, культурного, государственного развития страны.

Сущностный анализ федеральных целевых программ позволяет рассматривать их в качестве инструментов аккумуляции финансовых, инвестиционных и иных ресурсов на определенном числе базовых приоритетов общественного развития согласно с тем комплексом целей, которые ставятся перед системой публичного управления на период реализации программы. Федеральные целевые программы разрабатываются посредством глубокого системного исследования социальных потребностей и закономерностей социально-экономического развития конкретной территории на конкретном этапе исторического развития.

Разработка и реализация федеральных целевых программ позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов ввиду следующих обстоятельств:

  • программа представляет собой систему взаимосвязанных проектов, которые характеризуются разнообразным положительным экономическим эффектом, позволяющим произвести анализ в долгосрочной перспективе социально-экономического эффекта от реализации вложенных инвестиций;
  • программа позволяет для решения важнейших социально-экономических задач аккумулировать ресурсы государства и частного бизнеса;
  • программа строится на основе системного подхода, что предполагает увязку ресурсов и сроков реализации проектов и, соответственно, реализации инвестиций;
  • программа характеризуется высокой степенью открытости, прозрачности в использовании финансовых ресурсов государства.

При этом важно подчеркнуть, что федеральные целевые программы как инструмент публичного управления нуждаются в постоянном совершенствовании, в частности, по направлениям предания большей целевой направленности, обеспечения прозрачного процесса разработки и осуществления программ и др.

В системе публичного управления в России указанное обеспечивается, в частности, посредством включения федеральных целевых программ в единую государственную программу страны, которая представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение социально-экономического развития российского общества и обеспечения безопасности страны. В свою очередь, отдельная федеральная целевая программа может включать в состав подпрограммы по отдельным направлениям.

Читать также:  Чем отличается мероприятие от проекта. Разница между проектом и программой

Сущность и значение федеральных и региональных программ социального и экономического развития

Целевые программы представляют собой инструмент осуществления государственного управления на различных его уровнях, применяемый для решения конкретных задач развития государства или его регионов в экономическом или социальном плане. Целевые федеральные и региональные программы социального и экономического развития могут включать в свой состав различные подпрограммы, реализующие решение определенных задач в рамках целевой программы. Такое выделение целевых программ осуществляется, как правило, при решении масштабных и сложных проблем.

В зависимости от уровня реализации целевые программы делятся на два вида:

  • федеральные целевые программы, реализация которых предусмотрена на территории всего государства и финансируется за счет средств федерального бюджета;
  • региональные целевые программы, реализация которых предусмотрена на территории конкретного региона и финансируется как за счет средств регионального бюджета, так и за счет средств федерального бюджета, специально выделенных для этих целей.

Целевые программы федерального и регионального уровня могут быть направлены на решение конкретных социальных и экономических проблем, а также развитие отдельных направлений государственной федеральной и региональной политики. В частности, целевые программы могут осуществляться для развития здравоохранения, образования, науки и так далее.

Состав федеральных и региональных целевых программ социального и экономического развития

Целевые программы федерального и регионального уровня, предназначенные для обеспечения и развития государства и регионов в экономическом и социальном плане, включают в свой состав следующие разделы:

  • во-первых, раздел, содержащий характеристику проблем, решение которых предполагается в результате реализации целевой программы;
  • во-вторых, раздел, содержащий основные задачи и цели реализации целевой программы с разбивкой по срокам и этапам реализации. В этом же разделе целевой программы представляются индикаторы и показатели, характеризующие степень реализации программы;
  • в-третьих, раздел, включающий перечень мероприятий целевой программы;
  • в-четвертых, раздел, включающий обоснование ресурсного обеспечения мероприятий целевой программы;
  • в-пятых, раздел, характеризующий механизм реализации целевой программы, включая механизм управления ею и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
  • в-шестых, раздел оценки социальной, экологической, экономической эффективности реализации целевой программы.

Каждое целевая программа сопровождается паспортом федеральной и региональной целевой программы.

К разделам целевых федеральных и региональных программ экономического и социального развития предъявляются определенные требования. В частности, в первом разделе целевой программы федерального и регионального уровня должно содержаться развернутая постановка проблемы, включающая анализ и оценку причины возникновения этой проблемы, обоснование связи проблемы с приоритетами национального социально-экономического развития, оценка целесообразности реализации программы на федеральном и региональном уровне. Также в первом разделе целевой программы должно содержаться обоснование необходимости решения проблемы с помощью программно-целевого метода и аналитическая записка по возможным вариантам решения проблемы.

Во втором разделе целевой программы должны содержаться развернутые формулировки целевых установок и задачи реализации программы с указанием показателей индикаторов.

Третий раздел программы посвящается подробному перечню мероприятий, которые обеспечивают реализацию цели и задачи целевой программы, увязку этих мероприятий с ресурсным обеспечением и сроками исполнения.

В последнем разделе программы федерального и регионального уровня содержится описание последствий социального, экономического и экологического характера, возможных к возникновению в случае реализации программы, а также общая оценка вклада целевой программы социально-экономическое развитие государства и его отдельных регионов.

Специфика региональных целевых программ социального и экономического развития

Региональные целевые программы признаны выступать в качестве инструмента управления и регулирования региональной стратегии социально-экономического развития конкретного региона. Специфика региональных программ состоит в том, что их формирование и реализация осуществляется на уровне отдельных регионов, но с учетом общегосударственных территориальных интересов.

Управление формированием и реализацией целевых программ регионального уровня возложено на региональные органы государственного управления. Отличительной чертой региональных программ по сравнению с федеральными целевыми программами является их меньшая масштабность, строгая целевая направленность, точная адресность, увязка с общегосударственной концепцией развития регионов и региональной политикой Российской Федерации.

Региональные целевые программы формируются в разрезе вышеперечисленных разделов, увязываются по периодам реализации и внутригодовым срокам.

Федеральные власти принимают участие в реализации региональных программ, как правило, в методическом смысле, формируя целевые установки развития государства и его регионов, а также в финансовом смысле, обеспечивая соответствующие финансовые ресурсы, необходимые для реализации региональных целевых программ.

Регионы поскупились

Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.

Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».

В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)

Ниже среднего

При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:

— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).

Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.

Городской рынок в Махачкале, Дагестан

В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.

— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.

В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.

В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.

Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.

Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.

— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.

Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.

Громоздкие и бессмысленные

Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.

Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.

— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.

Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.

Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.

Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.

Алексей Кудрин предложил реформировать госпрограммы

По мнению главы Счетной палаты, их необходимо разделить на простые и понятные проекты

ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ И

Алексею Кудрину совсем не нравится госпрограмма / Максим Стулов / Ведомости

Государственные программы требуют пересмотра, заявил глава Счетной палаты Алексей Кудрин, выступая на «Форуме стратегов – 2020». «Госпрограммы оказались устаревшими для сегодняшнего динамичного управления, достижения целей», – считает Кудрин и добавляет, что в нынешнем виде государственные программы сложны, их слишком много, у них много целей и еще больше показателей, которые не всегда сбалансированы. «Там много так называемых индикаторов более низкого уровня, – объясняет он. – Вся эта система административных показателей очень сложно управляется». Одним словом, пора сделать госпрограммы более лаконичными и понятными людям, «а не только чиновникам-управленцам», полагает глава Счетной палаты.

В настоящее время в России реализуется 41 государственная программа, еще три находятся на стадии разработки, сообщается на сайте правительства. Госпрограммы разделены на пять тематических блоков: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие, эффективное государство. В сентябре Счетная палата подготовила доклад, в котором заявила, что параметры госпрограмм не всегда взаимоувязаны между собой, а цели и мероприятия могут не полностью отражать задачи, поставленные перед ведомствами. К примеру, к 1 сентября 2020 г. кассовое исполнение госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» едва превысило 55% (у некоторых ее подпрограмм уровень исполнения еще ниже – 5–11%), несмотря на увеличение бюджетных ассигнований на нее почти на 22% (на 219 млрд руб. Ненамного лучше ситуация с исполнением и многих других госпрограмм, свидетельствуют оценки аудиторов Счетной палаты.

Читать также:  Как заставить блокнот открывать каждый файл?

Споры об эффективности госпрограмм ведутся уже больше двух лет. В 2018 г. тот же Кудрин отмечал, что недочеты в исполнении и финансировании госпрограмм были выявлены практически во всех министерствах. В сентябре 2019 г. Максим Орешкин, занимавший тогда должность министра экономического развития, назвал госпрограммы «болотом» и заявил о необходимости их реформирования. В феврале 2020 г. Минэкономразвития предложило упростить выделение средств на госпрограммы – в частности, предусмотреть возможность переносить остатки неиспользованных средств, выделенных на исполнение госпрограмм, между годами по аналогии с национальными проектами. А 26 октября глава думского комитета по бюджету Андрей Макаров предложил главе правительства Михаилу Мишустину при формировании бюджета на следующие три года вообще отказаться от госпрограмм как механизма бюджетного планирования.

«Стратегическими документами на самом деле являются национальные цели, поставленные президентом, и план правительства по достижению этих целей, – отметил он. – А государственные программы, как показал опыт 10 лет, – это абсолютно аналитическая модель, группировка расходов бюджета – и ничего больше».

Неэффективность госпрограмм связана с тем, что не реализуется программно-целевой метод их планирования, считает директор Института стратегического анализа «ФБК Grant Thornton» Игорь Николаев. «Проблема не в дефинициях. Не важно, как это назвать – госпрограммой, проектом или процессом, – говорит он. – Проблема в том, что не удерживается взаимоувязанный комплекс мероприятий, который должен приводить к определенной количественной цели. У нас госпрограмма превращается в набор проектов на заданную тему, и как эти проекты взаимоувязаны, непонятно». Николаев полагает, что в качестве примера стоит обратить внимание на масштабные проекты прошлых лет: «Создание атомной бомбы, освоение космоса – вот это были эффективные госпрограммы».

«Сегодня многие европейские и азиатские страны в рамках разработки и обновления национальных планов перешли к реализации подхода, направленного, во-первых, на определение приоритетных секторов, обладающих наибольшим мультипликативным эффектом на всю экономику в целом, и, во-вторых, на определение потенциальных точек роста, в отношении которых применяются масштабные стимулирующие меры», – говорит директор Института экономики роста им. Столыпина Анастасия Алехнович.

По ее словам, в России по итогам оценки мультипликативного эффекта на экономику в целом можно выделить восемь приоритетных секторов: экономика простых вещей (производство товаров для потребительского рынка – одежды, обуви, мебели, бытовой техники и электроники), доступный энергоэффективный дом (жилищное строительство, строительные материалы, ЖКХ и развитие инфраструктуры), зеленая среда, эффективное сельское хозяйство (чистые и доступные продукты питания, технологии), повышение глубины переработки сырья (нефти, газа, металлов и др. ), мобильность (автотранспорт на природном газе и электричестве, скоростная железнодорожная сеть, региональные авиаперевозки, беспилотный транспорт), индустрия гостеприимства (предприятия туристической отрасли, рестораны, санаторно-гостиничный комплекс, виноделие, профильные услуги и проч. ), индустрия здоровья (внедрение новейших медицинских и фармацевтических технологий) и цифровая экономика (IТ-оборудование, сервисы и услуги, разработка ПО и цифровых товаров, телекоммуникации и др.

«В целях достижения наибольшего эффекта от реализации мер государственной поддержки в каждом из секторов необходимо определить «платформы роста» и обеспечить реализацию ударных мер поддержки. Как показывает мировая практика, к таким мерам могут быть отнесены стимулирование спроса, производственной деятельности, снижение налоговой нагрузки, повышение доступности заемного финансирования и снижение регуляторной нагрузки», – говорит Алехнович.

ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ И

Менее трети из всех госпрограмм признаны высокоэффективными

Правительство планирует их масштабную оптимизацию

ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ РЕШЕНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА, РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПРОГРАММ И

В числе аутсайдеров по уровню эффективности госпрограмма Минздрава, из-за того что средства на ее реализацию не были доведены до адресата / Евгений Разумный / Ведомости

Минэкономразвития направило в правительство доклад об эффективности реализации госпрограмм за первое полугодие 2021 г. (есть у «Ведомостей»). Согласно отчету министерства, высокая эффективность – более 92% – отмечена только по 13 из 45 госпрограмм, которые выполняются в России (в прошлом году таких госпрограмм было семь). Еще по 13 госпрограммам отмечена эффективность реализации выше среднего (от 82 до 92%), по девяти – ниже среднего (от 61 до 82%). Низкая эффективность (менее 61%) зафиксирована по шести госпрограммам. В среднем эффективность реализации госпрограмм в первом полугодии составила 80,3% (это выше, чем за аналогичный период прошлого года, на 1,8 п.

Эффективность оценивается на основе исполнения контрольных событий госпрограммы (от этого зависит 80% показателя) и соблюдения исполнителем требований по ее администрированию (еще 20%). Среди наиболее эффективных, например, программы по развитию судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений, по управлению государственным и материальным резервом, по социальной поддержке граждан, по обеспечению государственной безопасности, по развитию атомного энергопромышленного комплекса, по обеспечению общественного порядка и противодействию преступности (100%).

По четырем госпрограммам не удалось провести анализ. По программам «Развитие здравоохранения» (Минздрав) и «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (Минстрой) не были утверждены планы мониторинга, а также с грубым нарушением установленного срока предоставлена отчетность по программам «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (Минпромторг) и «Охрана окружающей среды» (Минприроды), указывается в отчете Минэкономразвития.

В числе аутсайдеров по уровню эффективности госпрограмма Минпромторга «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» (37,9%). Контрольные мероприятия по этому направлению выполнены на 12,5%, в частности не осуществлена регистрация и вывод на рынок лекарственного средства алпростадил. Другой антилидер – программа Минздрава «Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации» (эффективность – 40%). Кассовое исполнение по этой программе оказалось нулевым, из-за того что средства на ее реализацию не были доведены до Минздрава, указывается в отчете. Также низкая эффективность отмечена по таким программам, как «Развитие транспортной системы» (42,3%), «Развитие энергетики» (44,3%), «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (48,7%), «Информационное общество» (60,7%).

В настоящий момент ведомства готовят предложения по оптимизации расходов по госпрограммам, отметил представитель Минэкономразвития в ответ на запрос «Ведомостей». «Будем проводить инвентаризацию всех госпрограмм целиком, смотреть каждую госпрограмму отдельно и направления расходов, которые в нее погружены, на предмет того, какие меры поддержки там есть, какие расходы формировались по историческому принципу, требуется ли их сохранить. Будем обращать внимание в первую очередь на расходы, которые из года в год имеют низкое кассовое исполнение, и на те расходы, которые часто перераспределяются или недоиспользуются», – отметил собеседник «Ведомостей».

Представитель Минэнерго сообщил «Ведомостям», что министерство подготовило предложения о внесении изменений в федеральный проект в части актуализации сроков реализации инвестиционных проектов. Кроме того, Минэнерго проводит переформатирование государственной программы в новый формат в соответствии с поручениями правительства.

Представитель Минпромторга указал, что эффективность по государственным программам, состоящим из субсидиарных мер поддержки, следует оценивать на основе годового мониторинга за отчетный год. Например, исходя из специфики, часть мероприятий программы «Развитие оборонно-промышленного комплекса» предполагает расходы бюджета именно во второй половине года. «Мониторинг реализации государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» за первое полугодие 2021 г. был направлен в Минфин и Минэкономразвития письмом от 5 августа 2021 г. По итогам первого полугодия доля наступивших контрольных событий по государственной программе составила 85%», – отметил собеседник.

Повлияет ли реформа на эффективность

В мае правительство одобрило переход к новой системе управления госпрограммами, которая начнет действовать с 2022 г. В сообщении правительства отмечалось, что госпрограммы станут проще: уменьшатся в объеме и обретут однородную структуру. Для каждой цели госпрограммы и ее структурных элементов будут сформированы показатели, отражающие конечные общественно значимые эффекты. Помимо этого в структуре госпрограмм будет выделена проектная часть (мероприятия с конкретными сроками завершения работ) и процессная (постоянные меры социальной поддержки). Также в госпрограммы включат показатели Единого плана по достижению национальных целей развития РФ. В мае премьер Михаил Мишустин утвердил кураторов среди вице-премьеров по каждой государственной программе.

В 2020 г. о необходимости пересмотра госпрограмм заявил глава Счетной палаты Алексей Кудрин. По его словам, госпрограммы оказались устаревшими для сегодняшнего динамичного управления, достижения целей. Кроме того, в прошлом году глава комитета по бюджету Андрей Макаров предлагал вовсе отказаться от этого инструмента, который, по его словам, за 10 лет доказал свою неэффективность. С критикой госпрограмм выступал в 2019 г. и помощник президента Максим Орешкин, занимавший тогда должность министра экономического развития.

Госпрограммы после реформы намного больше будут связаны с правительственными инициативами, национальными проектами и стратегическими целями и задачами, отмечает ведущий научный сотрудник Всероссийской академии внешней торговли Анна Мартишина. Если сейчас госпрограммы разделены по конкретным органам исполнительной власти, то новый подход позволит увидеть их в региональном разрезе, указала она.

Правительство понимало, что эффективность госпрограмм невелика, поэтому затеяло реформу управления, отмечает заведующий кафедрой государственного и муниципального управления РЭУ им. Плеханова Руслан Абрамов. При этом, по словам эксперта, вряд ли это может глобально изменить эффективность госпрограмм, так как у правительства уже было достаточно времени для того, чтобы показать результат этого инструмента. Дело в низкой дисциплине расходования средств и в ответственности кураторов, считает Абрамов. «Если бы снимали с должности курирующего министра, тогда, может быть, и был бы результат», – указывает эксперт.

«Отказаться от госпрограмм мы не можем, так как бюджет построен на программном принципе. Новая система управления даст определенные возможности к развитию, оптимизации, позволит более точечно подойти к программам с точки зрения отраслевого среза. Также предполагается, что будут урегулированы все вопросы межведомственного взаимодействия», – подчеркивает Мартишина.

По ее словам, в ряде госпрограмм реализация связана не столько с управлением, сколько с особенностями отрасли (так, в фармацевтической отрасли выпуск препарата на рынок – это достаточно длительный этап, а в развитии транспортной системы есть показатели, которые не зависят от разработчиков, например уменьшение числа ДТП).

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Читать также:  Сегодня университеты часто предлагают совместные программы обучения

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp. economy. gov. ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

  • утверждаемая ВЦП проходит
  • экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
  • аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл.

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы

Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа

Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения

Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы

Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение

Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей

Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы

Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов

Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм

Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы

Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы

Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы

Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

  • некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
  • неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
  • нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
  • избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
  • слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
  • отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
  • отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
  • отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.