Проблемы оценки эффективности целевых программ Российской Федерации

Счетная палата
Российской Федерации

Все материалы сайта доступны по лицензии:

Creative Commons Attribution 4. 0 International

Зарегистрирован в Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций в качестве электронного средства массовой информации (свидетельство от 23 апреля 2001 года Эл № 77-4479). Зарегистрирован в Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации (свидетельство от 27 сентября 2007 года № 11238).

По итогам 2019 года наименьшую эффективность показали госпрограммы по научно-техническому прогрессу, внешнеэкономической деятельности, сельскому хозяйству, а также по развитию Крыма и Севастополя. Такие данные содержатся в докладе Минэкономразвития, ответственного за их реализацию («Известия» ознакомились с выдержками из документа). Кроме того, ведомство отметило неэффективность исполнителей и крайне скромный уровень софинансирования госпрограмм региональными бюджетами. Низкий КПД мероприятий связан с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения, а в кризис подобные инструменты и вовсе теряют смысл, заявили эксперты.

Проблемы оценки эффективности целевых программ Российской Федерации

Программный подход к решению поставленных задач характерен для человечества с тех пор, как оно столкнулось с необходимостью коллективно выполнять многоэтапные действия. Вероятно, первые государственные, а точнее, племенные программы выглядели так: 1) выследить мамонта; 2) загнать и убить мамонта; 3) разделать мамонта; 4) съесть мамонта. В статье рассмотрен процесс эволюции применения программных методов в планировании и исполнении федерального бюджета, названы основные инструменты программного бюджетирования, проанализирован опыт их применения. Александр Николаевич УДОВЕНКО, старший аналитик Центра исследования бюджетных отношений

Проблемы оценки эффективности целевых программ Российской Федерации

Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель директора ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»

Государственные программы в соответствии с Законом № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выступают механизмом реализации стратегий социально-экономического развития.

В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?

Полная версия статьи доступна подписчикам журнала «Бюджет»

Рекомендуем посмотреть

  • Финансы»Бюджетный учет» для бухгалтеров казенных, бюджетных и автономных учреждений
  • Выставки, форумы, конференцииУчебный центр «Бюджет»: ваша возможность повысить квалификацию
  • Финансовый контрольЖурнал «Финконтроль» для финансовых контролеров и проверяемых

Проблемы оценки эффективности целевых программ Российской Федерации

Марина Сергеевна ПАЛАДИЧ, советник управления государственных программ и бюджетирования Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации.

Это часть статьи М. Паладич, опубликованной в ноябрьском номере журнала «Бюджет» и посвященной системным проблемам программного бюджетирования.

Еще одна острая для большинства регионов тема связана с осуществлением оценки эффективности реализации региональных государственных программ. Ключевой проблемой в данной области является методологическое несовершенство механизма оценки эффективности. Методики, используемые при проведении оценки, зачастую слабо проработаны и строятся на неоднозначных математических алгоритмах, искажающих результаты реализации госпрограмм в лучшую сторону. Кроме того, значительная часть существующих региональных методик оценивает эффективность государственных программ исключительно в привязке к бюджетному финансированию, что не позволяет учесть эффективность реализации мероприятий, не предполагающих расходования средств региональных бюджетов.

Помимо методологических недостатков имеет место намеренное завышение результатов оценки эффективности государственных программ. Так, контрольно-счетными органами ряда субъектов РФ была выявлена практика необоснованной корректировки плановых значений показателей госпрограмм в течение финансового года в соответствии с достигнутыми результатами реализации, в то время как объемы ресурсного обеспечения оставались неизменными. Оценка эффективности реализации таких государственных программ проводилась на основании уже уточненных индикаторов, что искажало ее результаты в лучшую для ответственных исполнителей сторону. Кроме того, исходя из содержания отчетов региональных счетных палат, распространенным явлением при оценке эффективности является использование ничем не подтвержденных фактических значений показателей, что также ставит под вопрос объективность производимой оценки.

Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»

Проблема некачественной оценки эффективности могла бы быть решена федеральным центром путем унификации методологической базы и правил проведения такой оценки для всех субъектов РФ. Вместе с тем, учитывая различия в существующих подходах к разработке и реализации госпрограмм, адаптированных под потребности конкретного региона, загонять субъекты в жесткие рамки представляется неверным. При отказе от разработки единой методики оценки эффективности особую значимость приобретает полноценная экспертиза госпрограмм, как на этапе формирования, так и на этапах корректировки и реализации.

Описанные выше проблемы, отмечаемые экспертным сообществом, контрольно-счетными органами и федеральным центром, имеют отношение в большей степени к разработке и оценке эффективности государственных программ субъектов РФ, в то время как сами регионы указывают на другие сложности, связанные в основном с реализацией госпрограмм.

Правительство сосредоточилось на борьбе с коронавирусом, в то время как исполнение президентских нацпроектов затормозилось, следует из доклада Счетной палаты РФ. Мешает реализации планов Кремля не только пандемия — чиновникам не хватает грамотных управленческих решений, также существует зависимость от коррупции, говорят эксперты. При таком развитии ситуации нацпроекты придется не только корректировать и продлевать сроки, но даже отменять, предупреждают они.

Национальные проекты в первом полугодии исполнены только на треть, точнее – на 35,1%, следует из обнародованного Счетной палатой РФ аналитического доклада. К такому выводу аудиторы СП пришли после того, как проанализировали уровень исполнения расходов на реализацию нацпроектов за первое полугодие текущего года.

Продолжение истории после рекламы

На самом низком уровне — менее 25% от запланированных средств — исполнены расходы по трем нацпроектам — «Цифровая экономика» (исполнение 10,5%), «Международная кооперация и экспорт»(14,8%), «Экология» (21,8%).

«Низкий уровень исполнения расходов большей части национальных проектов обусловлен нынешней ситуацией, вызванной неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, оказавшей негативное влияние на сроки строительных работ и ввода в эксплуатацию объектов, организацию выставочной деятельности и иных массовых мероприятий, внешнеэкономическую деятельность», — пояснили «Газете. Ru» в Счетной палате РФ.

Но при этом аудиторы отметили, что в этом году расходы на нацпроекты все-таки выше уровня исполнения за аналогичный период прошлого года, тогда их исполнили на 32,4 % от возможностей бюджета.

Высокий уровень исполнения расходов идет только по нацпроекту «Здравоохранение» — 55,1 %. Нацпроект «Наука» исполнен на 47,6%, «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — на 47,3 %.

Отставание расходов, и соответственно, выполнение отстает и по части многочисленных госпрограмм и федеральных целевых программ. Например, меньше запланированного потрачено средств на следующие программы: «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Комплексное развитие сельских территорий», «Реализация государственной национальной политики», «Развитие образования».

Вообще не осуществлялись расходы по 4 из 74 федеральных проектов. Для сравнения, в аналогичном периоде 2019 года — по 9 из 75, отмечается в докладе аудиторов СП.

По данным на 1 июня, введено в эксплуатацию только 9 из 395 объектов по линии федеральных адресных инвестпрограмм, то есть 2,3% подлежащих вводу в 2020 году.

Если министерства и ведомства до конца года так и не смогут потрать запланированное, то остатки по госконтрактам перекинут на следующий год. С прошлого года остались невостребованными 820,9 млрд рублей. Их снова зачислили на нацпроекты, а также на реализацию комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, на субсидии юрлицам, на дотации региональным бюджетам. Часть средств ушла в Федеральный дорожный фонд.

«Кроме того, остатки неиспользованных средств федерального бюджета в отчетном году идут на увеличение резервного фонда правительства РФ», — пояснили в Счетной палате. То есть, правительство даже заинтересовано в том, чтобы остатки на счетах росли.

Как поясняют в Счетной палате, проблема с реализацией программ связана с несвоевременным заключением контрактов с подрядными организациями, несвоевременной подготовкой проектно-сметной документации, поздними сроками утверждения нормативных правовых актов, необходимых для их реализации.

Иными словами, пандемия тут уже ни при чем, тормозят сами чиновники. Но административные наказания за несоблюдение кассового плана законодательством не предусматриваются, добавляют в СП.

Максимальное возможное наказание при несоблюдении финансовой дисциплины — Минфин РФ сделает выговор отраслевым министерствам и ведомствам.

Самое неудовлетворительное исполнение госрасходов было зафиксировано в первом полугодии 2009 года – 39,8%. Самое успешное в 2015-м – 47,9%, уточнили в СП РФ.

О том, что реализация нацпроектов буксует и потребуется корректировка, в Кремле знали уже в июле. СП лишь подтвердила сейчас очевидное во всех деталях. Еще 13 июля на заседании Совета по стратегическому развитию президент   предложил правительству сместить с 2024 на 2030 год исполнение нацпроектов. И дополнить их мерами по восстановлению экономики после пандемии. Кроме того, вице-премьер   пролоббировал новый нацпроект — по развитию отечественного туризма, как одной из самых пострадавших отраслей.

К октябрю кабмин должен будет подготовить обновленные нацпроекты, но принципиальных изменений в тематике не предвидится. Сохраняется и цель по выводу российской экономики на темпы роста выше среднемировых.

Ни разу за последние 10 лет не было, чтобы правительство опережающим образом выделяло средства на поддержку экономики и социальной среды, отмечает аналитик Института комплексных стратегических исследований.

«Очень слабо реализуются госинвестиции. И особенно странным в текущих условиях бушующей пандемии выглядит ситуация с программой «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», уровень исполнения бюджетных расходов по которой составил лишь 6,6% в I полугодии этого года, тогда как аналогичном периоде прошлого года — было 13,5%», — говорит Чуркина.

И совсем неприемлемым выглядит торможение по нацпроектам, отмечает эксперт.

«Именно на нацпроекты делалась значительная ставка в развитии человеческого капитала, в стимулировании роста экономики», — заключила она.

Растягивание нацпроектов по времени имеет объективные причины, из-за текущего экономического и бюджетного кризиса властям нужно перегруппировать расходы, чтобы решать не только стратегические, но и антикризисные вопросы, уточняет инвестиционный стратег УК «Арикапитал».

Читать также:  Это модуль среды разработки или отдельное приложение предназначенное для поиска ошибок в программе

«Но, конечно же, затягивание нацпроектов негативно повлияют на экономический рост в ближайшие годы. Падение госинвестиций в условиях недостаточных частных инвестиций и продолжения оттока капитала могут спровоцировать период длительной стагнации», — говорит Суверов.

С советских времен как повелось, так и продолжается порочная практика штурмовщины в реализации госпрограмм и проектов общенационального уровня, отмечает первый вице-президент Центра политтехнологий.

«Штурмовщина, кавалерийский наскок и заточенность на 31 декабря — это было при Брежневе и это было характерно для правительства. И непонятно, наладит ли ритмичное расходование госинвестиций кабинет. В последнем случае можно будет, конечно, все списать на пандемию. Но качество государственного управления на среднем и низовом уровне очевидно остается низким», — говорит Макаркин.

По его словам, чиновники так и не освоили науку распоряжаться государственными средствами в рамках действующих правил. Коррупционную составляющую тоже нельзя исключать.

«Проблема воровства и распила госсредств настолько укоренилась, что нередко можно слышать даже положительные оценки: воруют, но зато работают. И в российских реалиях это действительно предпочтительнее, чем когда чиновники тормозят госинвестиции и срывают сроки реализации нацпроектов, зато не воруют», — говорит Макаркин.

Упрощая ситуацию можно сказать, что сейчас у правительства деньги есть, а умения нет и результат соответствующий. Но если экономику накроет вторая волна кризиса и цены на углеводороды снова обвалятся, тогда стоит ждать реального коллапса с выполнением нацпроектов.

«Не будет ни доходов, ни нефтедолларов и если все это наложится на управленческие дефекты, на коррупцию — вот тогда нацпроекты придется не просто откладывать на потом. А может быть, и отменять», — заключает эксперт.

Библиографическое описание

В настоящей статье рассмотрены основные проблемы реализации государственных программ в Новосибирской области. На основании цифровых значений проведен анализ эффективности и результативности программ. В ходе анализа предложены пути решения проблем и рекомендации по повышению эффективности их реализации.

Ключевые слова: государственная программа, эффективность, анализ, методика, контроль, бюджет.

В современных условиях очень важно для государства выстроить стойкую конкурентоспособную экономическую модель. В настоящее время, разработка эффективной и действительно работающей модели осуществима при условии, если все сферы деятельности будут открыты и прозрачны. Данному направлению способствуют государственные программы, которые разрабатываются и реализуются во всех субъектах РФ. Актуальность исследования данного направления связано с наличием проблем в их реализации, а также для поиска оптимальных решений, с целью повышения эффективности и снижения рисков.

Анализ проблем в сфере эффективности и результативности государственных программ Новосибирской области указывает отклонение от системы выделенных индикаторов реализации программ. Это указывает на низкую эффективность в достижениях указанных целей и ожидаемых результатов в исполнении государственной программы и не дает адекватно и четко оценить эффективность реализации программы по ее завершению.

В разделе оценки эффективности государственных программ содержатся критерии оценки общего характера. Таким способом оценить реальный экономический эффект от реализации программ достаточно сложно. Отметим, что при исполнении обязательств по финансовому обеспечению программных мероприятий существуют факты неполного финансирования программ в текущем году, что приводит к планированию увеличения финансирования государственных программ в последующий период.

В Новосибирской области оценка эффективности реализации государственных программ в 2017 году осуществлялась в соответствии с методикой оценки эффективности, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Новосибирской области от 9 ноября 2012 г. № 110 «Методические указания по разработке и реализации государственных программ Новосибирской области». В соответствии с вышеуказанной методикой реализация государственной программы, подпрограммы или мероприятий, направленных на реализацию программы считается результативной, если рассчитанное значение показателя интегральной оценки R >= 0,8, недостаточно эффективной- 0,5 <= R < 0,8, неэффективной, если значение меньше 0,5.

Изначально, законом об областном бюджете бюджетные ассигнования на 2017 год в объеме 111 241,7 млн. рублей были утверждены на реализацию мероприятий 12 государственных программ Новосибирской области и на другие направления деятельности органов государственной власти в объеме 5 001,5 млн рублей.

В заключении контрольно-счетной палаты Новосибирской области отмечается, что в ходе исполнения областного бюджета плановые показатели на 2017 год, направленные на финансирование программных мероприятий корректировались 5 раз соответствующими законами Новосибирской области. В результате корректировок, по фактическому финансированию расходы областного бюджета на 2017 год в редакциях последних изменений составили 114 182,3 млн рублей, в том числе на исполнение программ- 110 038,4 млн рублей.

В результате анализа видно, что законодательно утвержденные расходы областного бюджета на реализацию программ в 2017 году к первоначальному плану уменьшены на 2 060,9 млн рублей, или на 1,8 %. Сокращение бюджетных назначение на 2017 год коснулись всех 12 программ.

В ходе анализа изменений и корректировок в течение года в государственных программы были обнаружены исправления с разницей во времени (несколько дней), так же некоторые корректировки одного и того же мероприятия, что указывает на не эффективную работу ответственных исполнителей программных мероприятий.

Проблема оценки реализации государственных программ существует по сей день и требует внимания со стороны государства. Невысокое качество государственных программ неблагоприятным образом сказывается на эффективности осуществления государственной политики в Российской Федерации, соответственно, и на общем уровне жизни населения.

  • Соколов И. А. Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2014.№ 2.С.7–11.
  • Постановление от 2 августа 2010 года N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
  • Приказ Министерства экономического развития Новосибирской области от 9 ноября 2012 г. № 110 «Методические указания по разработке и реализации государственных программ Новосибирской области».
  • Соколов В. Г., Дуплинская Е. Б., Селиванов К. С. Интерактивная модель оценки надежности реализации долгосрочной целевой программы // Сибирская финансовая школа. 2016. № 1. С. 50–54.
  • Владимирова Т. А., Дуплинская Е. Б., Селиванов К. С. Методологические аспекты оценки эффективности реализации целевых программ / Экономика и предпринимательство. 2017. № 2–2 (79–2). С. 885–888.
  • Баранова И. В., Дуплинская Е. Б. Модернизация системы управления государственными финансами на основе концепции управления по результатам: Монография. Новосибирск: САФБД, 2013. — 234 с.

Основные термины (генерируются автоматически): Новосибирская область, государственная программа, программа, оценка эффективности, реализация, реализация программ, результативность программ, Российская Федерация.

Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.

Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены.

Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.

Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.

Основные проблемы и недостатки госпрограмм

Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:

отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;

частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;

недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;

значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;

низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;

не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);

структурные недостатки госпрограмм.

Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):

недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;

нечеткость целевых показателей (индикаторов);

избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;

наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;

отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;

отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).

Счетная палата РФ в своих заключениях неоднократно обращала внимание на необходимость устранения указанных недостатков. Так, по мнению Счетной палаты РФ, количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) госпрограммы «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения ее целей и задач. При этом из 19 ее основных показателей и индикаторов только шесть в полной мере соответствуют показателям, установленным в документах государственного стратегического планирования.

Читать также:  Лучшие бесплатные программы для исправления ошибок ОС Windows 7, 8, 10 и XP

Система показателей (индикаторов) госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не в полной мере обеспечивает возможность проверки достижения ее целей и решения задач. Решение трех из десяти задач госпрограммы и 13 из 43 задач подпрограмм не характеризуется ни одним из показателей. Возможность проверки достижения целей и решения задач госпрограммы ограничивается также несвоевременностью предоставления субъектами статистического учета информации о значениях показателей.

Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы». Приведенный в госпрограмме «Энергоэффективность и развитие энергетики» показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% — 2013 год, 2,5% — 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе и требует уточнения. Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2013 год — 39,1%, 2020 год — 42,5%), приведенный в госпрограмме «Развитие науки и технологий», свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научную сферу.

По ряду целевых индикаторов значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, отсутствует динамика, что затрудняет оценку выполнения соответствующих целей и задач. Так, целевой индикатор «Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой» подпрограммы «Морской и речной транспорт» госпрограммы «Развитие транспортной системы» планируется на уровне 36,5% с 2013 по 2020 год. По отдельным направлениям госпрограммы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы установлены одинаковые показатели на весь период ее реализации: «количество спектаклей выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 50 единиц; «количество фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 100 единиц; «доля изданных за год в Российской Федерации наименований книг, включенных в Национальную электронную библиотеку» — 10%. В таблице приведены основные недоработки и недостатки госпрограмм, размещенных на официальном сайте Минэкономразвития России.

Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.

Это часть статьи Е. Кутуковой, опубликованной в журнале «Бюджет». Полный материал доступен подписчикам издания. Во второй части статьи автор рассказывает о том, как снизить риски невыполнения государственных программ.

Регионы поскупились

Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.

Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».

В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)

Ниже среднего

При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:

— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).

Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.

Городской рынок в Махачкале, Дагестан

В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.

— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.

В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.

В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.

Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.

Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.

— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.

Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.

Громоздкие и бессмысленные

Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.

Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.

— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.

Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.

Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.

Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp. economy. gov. ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Читать также:  Как настроить DDNS (NOIP) для нового маршрутизатора цвета загара

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

  • утверждаемая ВЦП проходит
  • экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
  • аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл.

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы

Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа

Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения

Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы

Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение

Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей

Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы

Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов

Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм

Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы

Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы

Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы

Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

  • некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
  • неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
  • нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
  • избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
  • слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
  • отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
  • отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
  • отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
  • отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *