Правительство сосредоточилось на борьбе с коронавирусом, в то время как исполнение президентских нацпроектов затормозилось, следует из доклада Счетной палаты РФ. Мешает реализации планов Кремля не только пандемия — чиновникам не хватает грамотных управленческих решений, также существует зависимость от коррупции, говорят эксперты. При таком развитии ситуации нацпроекты придется не только корректировать и продлевать сроки, но даже отменять, предупреждают они.
Национальные проекты в первом полугодии исполнены только на треть, точнее – на 35,1%, следует из обнародованного Счетной палатой РФ аналитического доклада. К такому выводу аудиторы СП пришли после того, как проанализировали уровень исполнения расходов на реализацию нацпроектов за первое полугодие текущего года.
На самом низком уровне — менее 25% от запланированных средств — исполнены расходы по трем нацпроектам — «Цифровая экономика» (исполнение 10,5%), «Международная кооперация и экспорт»(14,8%), «Экология» (21,8%).
«Низкий уровень исполнения расходов большей части национальных проектов обусловлен нынешней ситуацией, вызванной неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, оказавшей негативное влияние на сроки строительных работ и ввода в эксплуатацию объектов, организацию выставочной деятельности и иных массовых мероприятий, внешнеэкономическую деятельность», — пояснили «Газете. Ru» в Счетной палате РФ.
Но при этом аудиторы отметили, что в этом году расходы на нацпроекты все-таки выше уровня исполнения за аналогичный период прошлого года, тогда их исполнили на 32,4 % от возможностей бюджета.
Высокий уровень исполнения расходов идет только по нацпроекту «Здравоохранение» — 55,1 %. Нацпроект «Наука» исполнен на 47,6%, «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» — на 47,3 %.
Отставание расходов, и соответственно, выполнение отстает и по части многочисленных госпрограмм и федеральных целевых программ. Например, меньше запланированного потрачено средств на следующие программы: «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Комплексное развитие сельских территорий», «Реализация государственной национальной политики», «Развитие образования».
Вообще не осуществлялись расходы по 4 из 74 федеральных проектов. Для сравнения, в аналогичном периоде 2019 года — по 9 из 75, отмечается в докладе аудиторов СП.
По данным на 1 июня, введено в эксплуатацию только 9 из 395 объектов по линии федеральных адресных инвестпрограмм, то есть 2,3% подлежащих вводу в 2020 году.
Если министерства и ведомства до конца года так и не смогут потрать запланированное, то остатки по госконтрактам перекинут на следующий год. С прошлого года остались невостребованными 820,9 млрд рублей. Их снова зачислили на нацпроекты, а также на реализацию комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры, на субсидии юрлицам, на дотации региональным бюджетам. Часть средств ушла в Федеральный дорожный фонд.
«Кроме того, остатки неиспользованных средств федерального бюджета в отчетном году идут на увеличение резервного фонда правительства РФ», — пояснили в Счетной палате. То есть, правительство даже заинтересовано в том, чтобы остатки на счетах росли.
Как поясняют в Счетной палате, проблема с реализацией программ связана с несвоевременным заключением контрактов с подрядными организациями, несвоевременной подготовкой проектно-сметной документации, поздними сроками утверждения нормативных правовых актов, необходимых для их реализации.
Иными словами, пандемия тут уже ни при чем, тормозят сами чиновники. Но административные наказания за несоблюдение кассового плана законодательством не предусматриваются, добавляют в СП.
Максимальное возможное наказание при несоблюдении финансовой дисциплины — Минфин РФ сделает выговор отраслевым министерствам и ведомствам.
Самое неудовлетворительное исполнение госрасходов было зафиксировано в первом полугодии 2009 года – 39,8%. Самое успешное в 2015-м – 47,9%, уточнили в СП РФ.
О том, что реализация нацпроектов буксует и потребуется корректировка, в Кремле знали уже в июле. СП лишь подтвердила сейчас очевидное во всех деталях. Еще 13 июля на заседании Совета по стратегическому развитию президент Владимир Путин предложил правительству сместить с 2024 на 2030 год исполнение нацпроектов. И дополнить их мерами по восстановлению экономики после пандемии. Кроме того, вице-премьер Дмитрий Чернышенко пролоббировал новый нацпроект — по развитию отечественного туризма, как одной из самых пострадавших отраслей.
К октябрю кабмин должен будет подготовить обновленные нацпроекты, но принципиальных изменений в тематике не предвидится. Сохраняется и цель по выводу российской экономики на темпы роста выше среднемировых.
Ни разу за последние 10 лет не было, чтобы правительство опережающим образом выделяло средства на поддержку экономики и социальной среды, отмечает аналитик Института комплексных стратегических исследований Наталья Чуркина.
«Очень слабо реализуются госинвестиции. И особенно странным в текущих условиях бушующей пандемии выглядит ситуация с программой «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», уровень исполнения бюджетных расходов по которой составил лишь 6,6% в I полугодии этого года, тогда как аналогичном периоде прошлого года — было 13,5%», — говорит Чуркина.
И совсем неприемлемым выглядит торможение по нацпроектам, отмечает эксперт.
«Именно на нацпроекты делалась значительная ставка в развитии человеческого капитала, в стимулировании роста экономики», — заключила она.
Растягивание нацпроектов по времени имеет объективные причины, из-за текущего экономического и бюджетного кризиса властям нужно перегруппировать расходы, чтобы решать не только стратегические, но и антикризисные вопросы, уточняет инвестиционный стратег УК «Арикапитал» Сергей Суверов.
«Но, конечно же, затягивание нацпроектов негативно повлияют на экономический рост в ближайшие годы. Падение госинвестиций в условиях недостаточных частных инвестиций и продолжения оттока капитала могут спровоцировать период длительной стагнации», — говорит Суверов.
С советских времен как повелось, так и продолжается порочная практика штурмовщины в реализации госпрограмм и проектов общенационального уровня, отмечает первый вице-президент Центра политтехнологий Алексей Макаркин.
«Штурмовщина, кавалерийский наскок и заточенность на 31 декабря — это было при Брежневе и это было характерно для правительства Дмитрия Медведева. И непонятно, наладит ли ритмичное расходование госинвестиций кабинет Михаила Мишустина. В последнем случае можно будет, конечно, все списать на пандемию. Но качество государственного управления на среднем и низовом уровне очевидно остается низким», — говорит Макаркин.
По его словам, чиновники так и не освоили науку распоряжаться государственными средствами в рамках действующих правил. Коррупционную составляющую тоже нельзя исключать.
«Проблема воровства и распила госсредств настолько укоренилась, что нередко можно слышать даже положительные оценки: воруют, но зато работают. И в российских реалиях это действительно предпочтительнее, чем когда чиновники тормозят госинвестиции и срывают сроки реализации нацпроектов, зато не воруют», — говорит Макаркин.
Упрощая ситуацию можно сказать, что сейчас у правительства деньги есть, а умения нет и результат соответствующий. Но если экономику накроет вторая волна кризиса и цены на углеводороды снова обвалятся, тогда стоит ждать реального коллапса с выполнением нацпроектов.
«Не будет ни доходов, ни нефтедолларов и если все это наложится на управленческие дефекты, на коррупцию — вот тогда нацпроекты придется не просто откладывать на потом. А может быть, и отменять», — заключает эксперт.
ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА
Одним из ключевых результатов реформы системы управления общественными финансами 2000 — 2010 годов стало формирование бюджетной политики во взаимосвязи с показателями государственных программ Российской Федерации. В рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат, подразумевающие увязку государственных расходов с конкретными целями социально-экономического развития. Внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятие Федерального закона от 28. 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепило роль государственных программ в качестве инструмента, обеспечивающего взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования. В соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) программы являются основой для составления проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период. Согласно Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31. 2019 № 117-р, развитие программно-целевого бюджетного планирования на основе государственных программ сохраняется в качестве одного из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов в предстоящем периоде.
Растущая сложность задач, поиск наиболее рациональных и эффективных инструментов управления, способствовали вовлечению в процессы государственного управления новых инструментов, ключевым и системно значимым из которых стало проектное управление. Так, в числе поручений, направленных на обеспечение реализации Указа Президента Российской Федерации от 07. 2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», на Минэкономразвития России, Минфин России и Федеральный проектный офис была возложена обязанность подготовки предложений по обеспечению интеграции национальных проектов и приоритетных проектов (программ) в государственные программы Российской Федерации. Правительством Российской Федерации разработано и утверждено постановление от 31. 2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», включающее положения об организации деятельности проектного офиса субъекта Российской Федерации.
На сегодняшний день активно осуществляется включение мероприятий национальных и федеральных проектов в государственные программы Российской Федерации субъектов Российской Федерации. Обеспечена возможность работы в подсистеме управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ГИИС ЭБ) уполномоченных лиц проектного офиса и заинтересованных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также участие органов местного самоуправления в реализации региональных проектов.
При этом, несмотря на «точечное» внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, общее состояние регулирования в этой сфере уже не соответствует фактической ситуации. Такой вывод обусловлен, в том числе:
- сложностью и длительностью установленных процедур разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ;
- отсутствием единообразного подхода к регулированию (наличие нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие вопросы применительно к государственным программам Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588), отдельным государственным программам Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242), ведомственным целевым программам (Постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239));
- минимальностью учета возможностей цифровизации при регламентации организационных процессов и др.
Проект постановления предусматривает утверждение Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации (далее — проект Положения), а также содержит перечень мер организационного характера, обеспечивающих переход к новой системе управления.
Рассмотрим основные параметры вышеуказанного проекта постановления и проекта Положения более детально.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ПРИНЦИПЫ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Определение государственной программы, отраженное в проекте Положения, не претерпело изменений и соответствует определению, установленному Федеральным законом от 28. 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Государственная программа Российской Федерации представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Рисунок 1 — Принципы разработки и реализации ГП РФ
Анализ вышеуказанных принципов свидетельствует о том, что во многом они отражают уже применяемые в настоящее время подходы. Однако выделяются и новые, обусловленные в основном новациями в части типизации и структурирования государственных программ Российской Федерации. Обзор этих изменений приведен ниже.
ТИПЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одним из основных новшеств, предусмотренных проектом Положения, является выделение типов государственных программ.
Предлагается выделить два типа государственных программ:
- государственная программа (далее — ГП РФ);
- комплексная программа (далее — КП РФ).
Рисунок 2 — Предлагаемые типы государственных программ Российской Федерации
В государственных программах, направленных на достижение приоритетов отдельной отрасли социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, подлежит отражению деятельность федеральных государственных органов в соответствующей сфере.
В комплексных программах дополнительно подлежат аналитическому отражению направления деятельности федеральных государственных органов, включенные в состав иных государственных программ и непрограммных направлений деятельности.
Планируется, что разделение госпрограмм на отраслевые и комплексные позволит в комплексных госпрограммах отражать аналитическую информацию о целях, мероприятиях и их финансовом обеспечении иных госпрограмм и непрограммных направлений деятельности, соответствующих определенным сферам. Таким образом, в комплексных программах будет содержаться информация о полном перечне мероприятий и объёмах расходов федерального бюджета, направляемых на развитие соответствующей сферы. Положение предусматривает, что, начиная с 2024 года, комплексные программы будут иметь исключительно аналитический характер.
Как и в настоящее время, предлагается выделить направления деятельности, не подлежащие включению в ГП РФ. Сравнительный анализ свидетельствует о том, что перечень, содержащийся в проекте Положения, подвергся минимальной корректировке по сравнению с действующим вариантом. Так:
- из перечня исключена строка в части мероприятий, предусмотренных отдельными государственными программами, срок реализации которых истек в 2020 году;
- перечень дополнен одной новой позицией, в частности, предлагается не включать в ГП РФ направления по реализации мероприятий, связанных с развитием пенсионной системы Российской Федерации.
СОСТАВ ГП РФ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПОДПРОГРАММ ГП РФ
В настоящее время в соответствии с действующим Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02. 2010 № 588, государственная программа включает в себя подпрограммы, содержащие соответствующие структурные элементы, а также федеральные целевые программы. К числу структурных элементов подпрограмм отнесены:
- основные мероприятия федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ);
- ведомственные целевые программы (далее — ВЦП);
- федеральные проекты;
- отдельные мероприятия федеральных проектов.
Рассматриваемый проект Положения предлагает иной состав ГП РФ. Перечень структурных элементов ГП РФ также обновлен.
Проектом Положения также предусмотрены нормы, определяющие порядок формирования отдельных частей ГП РФ. Так:
- формирование и реализация федеральных и ведомственных проектов должно осуществляться в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 (далее — положение о проектной деятельности);
- формирование и реализация процессных мероприятий — в соответствии с методическими рекомендациями, разрабатываемыми Минэкономразвития России совместно с Минфином России.
И если положение о проектной деятельности уже разработано и утверждено, то разработка соответствующих методических рекомендаций еще предстоит.
Рисунок 4 — Новые структурные элементы ГП РФ
Согласно проекту Положения в состав ГП РФ предлагается включать только подпрограммы.
Из перечня структурных элементов подпрограмм исключены ВЦП. Предположительно, они будут заменены ведомственными проектами, однако это окончательно станет ясно после утверждения пакета соответствующих регулирующих документов.
Термин «основные мероприятия» также исключен. В предлагаемой редакции подпрограммы могут включать отдельные мероприятия по устанавливаемому перечню (мероприятия федеральных проектов, а также отдельные мероприятия, направленные на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году, обусловленные решениями Президента и (или) Правительства Российской Федерации).
Проект Положения предусматривает новый элемент подпрограммы — комплексы процессных мероприятий. Как уже упоминалось выше, их формирование будет осуществляться в соответствии с методическими рекомендациями, разработанными Минэкономразвития России и Минфином России.
Продолжение следует.
Наш следующий материал будет посвящен анализу новаций, касающихся установления целей и показателей ГП РФ, содержания ГП РФ, управления реализацией и финансового обеспечения ГП РФ, а также мониторинга реализации ГП РФ и формирования отчетности по его результатам.