Гуртуева Ф. Анализ проблем реализации государственных программ в Российской Федерации // Экономика и бизнес: теория и практика – 2017. – №5. – С. 86-90АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ ВФинансовый университет при Правительстве Российской ФедерацииАннотация. В настоящей статье рассмотрены основные проблемы реализации государственных программ. Автором на основе цифровых значений подчеркивается актуальность исследования. С опорой на науку «менеджмент» делается обоснование необходимости внесения ряда ключевых решений в процесс реализации госпрограмм. Сделанные выводы и предложения имеют научно-практическую ценность и могут быть использованы при реализации конкретных решений в рамках выявленных проблем. Ключевые слова: государственная программа, проблема реализации, эффективность, контроль, риски, несогласованность. В эпоху жесткого экономического и политического противостояния с западом, в которую мы вступили в настоящее время, победа будет за теми, чья экономическая модель государства окажется более конкурентоспособной и жизнестойкой. В этих условиях в научном сообществе не сформировалось понимание такой модели. Кроме того, не существует, на данный момент, систематизированности в подходах ее теоретического обоснования. В свою очередь, разработка эффективной макроэкономической модели осуществима при условии наличия всеобъемлющей и объективной информации о всех сферах деятельности. По мнению автора, основным инструментарием в данном направлении должны служить государственные программы, которые действуют в настоящее время. Актуальность настоящего исследования во многом связана с наличием проблем в их реализации, а также необходимостью поиска решений данных проблем с целью минимизации рисков и повышения их эффективности. Согласно официальному сайту «Портал госпрограмм РФ» в настоящее время реализуется порядка 44 программ по самым разным направлениям, а именно: обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие, инновационное развитие и модернизация экономики, эффективное государство и новое качество жизни. В частности, в данном контексте речь идет о дублировании мероприятий в разрезе указанных программ органами исполнительной власти, длительном временном запаздывании их реализации, недофинансировании, что на данный момент наблюдается, неэффективной системой оценки обоснованности бюджетных затрат и системы контроля за достижением поставленных целевых ориентиров. С позиции управления (менеджмента) организации, а государство в данном контексте также можно считать организацией только в более крупных масштабах, данные пробелы и упущения недопустимы, так как оказывают негативное влияние на ход исполнения программ. Так, например, реализация целого ряда государственных программ по итогам 2016 года поставлена под угрозу (рис. 1), что доказывает наличие негативных факторов. В части наличия дублирования, наше мнение поддерживается целым рядом исследователей, в частности большинство из них утверждает, что главным фактором успешности внедрения госпрограмм является «предельно иерархичная, жесткая, и максимально исключающая дублирование структура государственных программ». Важно отметить, что основной проблемой на данный момент в реализации госпрограмм является недофинансирование, которое напрямую связано с разразившимся экономическим кризисом. На рисунке 2, представленном ниже видна динамика роста расходов за период с 2013 по 2016 год. Можно предположить, что в целях дальнейшей реализации программ требуется изыскивать и использовать внебюджетные источники, а именно привлекать малый и средний бизнес в сферу реализации программ по принципу государственно-частного партнерства. В практике существует проблема искусственного включения в госпрограмму совершенно разных сфер деятельности, что усложняет процесс управления программой, и затрудняет определение подведомственности. В результате реализации данных программ возникают риски их срыва, а также происходит затягивание сроков реализации. Кроме того, возникают противоречия в реализации по подведомственности. Предлагается использовать следующую внутриотраслевую модель иерархии в рамках исполнения отдельно взятых госпрограмм (рис. В ряде источников звучит о том, что существует проблема несогласованности по реализации госпрограмм с регионами, что требует ввода дополнительных наблюдательных советов с целью координации деятельности региона в каждой из программ. Однако представляется, что в данном контексте в большей степени проблема связана с несогласованностью между ответственными исполнителем и соисполнителями программы. В частности, на согласование документа у одного ведомства уходит до 30 дней, а возникающие разногласия или замечания не исключают повторной процедуры согласования. При внесении госпрограммы на рассмотрение Правительству (в среднем около 500 страниц) она должна быть согласована в соответствии с действующим регламентом в течение 10 дней. Таким образом, у ответственного исполнителя возникают затруднения с своевременным внесением соответствующих поправок и корректировок необходимых для реализации программы в целом. Резюмируя, следует отметить, что требуется сокращение времени на согласование поправок и внесения изменений в госпрограммы посредством электронного документооборота и сокращения сроков для согласования с соисполнителями. В части контроля во всех госпрограммах отсутствуют сроки промежуточного контроля со стороны самого исполнителя, что требует внесения соответствующих поправок в государственные программы. Кроме того, предлагается в целях дополнительного контроля за реализацией госпрограмм подключать представителей «Народного фронта» или создавать на уровне Государственной Думы наблюдательные советы за реализацией программ. Таким образом, выявлен ряд проблем, которые тормозят реализацию государственных программ в непростых условиях, связанных с экономическим кризисом, и требуют незамедлительного вмешательства на законодательном уровне. Головина Т. Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы – последовательное решение проблем для людей с особыми потребностями // Вестник Череповецкого государственного университета. – 2012. – Т. – №4 (44). – С. 84-86. Киреева Н. , Сухорукова А. Проблемы финансового обеспечения государственных программ развития агропромышленного комплекса // Островские чтения. – 2016. — №1. – С. 106-112. Конченкова Т. , Шанин С. Проблемы реализации государственных программ: оценка и практика применения // Проблемы и механизмы оценки эффективности системы государственного и муниципального управления: теория и практика. – 2016. – С. 138-140. ANALYZATION OF PROBLEMS OF REALIZATION GOVERNMENTALPROGRAMS IN THE RUSSIAN FEDERATIONF. Gurtueva, graduate studentFinancial university under the Government of the Russian FederationAbstract. This article describes the main problems of implementation of state programs. The author on the basis of digital values highlights the relevance of the study. Based on the science of «management» justification of the necessity to make several key decisions in the process of implementation of government programs. The conclusions and proposals have scientific and practical value and can be used to implement specific solutions in the framework of the identified problems. Keywords: state program, the problem of implementation, effectiveness, control, risks, inconsistency.
Все нюансы правого регулирования
- комплексное развитие территории
,
- Градостроительный кодекс
,
- строительство
Комплексное развитие территорий — одно из важнейших направлений социально-экономического развития России. При бурно развивающемся строительстве возникает много как правовых, так и социальных проблемных вопросов. Преподаватель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Алексей Башарин на вебинаре Legal Academy рассказывает об истории его возникновения КРТ, анализирует законодательство, связанное с ним, и другие вопросы правоприменительной практики.
История
В конце 2020 года приняли Федеральный закон № 494 о внесении изменений в градостроительный кодекс, который существенными способом преобразил комплексное развитие территорий. В это же время был подписан указ о национальных целях развития страны, ориентированный, в том числе, на повышение качества строительства.
При этом комплексное развитие территорий не является новым институтом. Постановление о проекте комплексного освоения территорий в сфере жилищного строительства приняли еще в 2007 году. Государство брало на себя обязательство по софинансировании инфраструктуры.
В 2016 году закон №373 ввел понятие комплексного и устойчивого развития. Однако он касался только тех объектов, которые осваивались по инициативе правообладателя или государства. В 2019 году все институты в рамках КРТ консолидировали.
Понятие комплексного развития территорий
Комплексное развитие территорий — это деятельность, направленная на создание благоприятных условий существования населения. В рамках этого направления создаются не только конкретные объекты, но и инфраструктура. Застройщик не только реализует сам проект, но также занимается бумажной работой и готовит необходимую документацию.
Какие цели у КРТ:
- содействие в создании объектов социально-транспортной инфраструктуры,
- повышение доступности таких объектов для населения
- создание мест обслуживания, мест труда
- повышение эффективности использования территорий
- привлечение внебюджетных источников
При реализации данной концепции высчитывается индекс качества городской среды. Учитываются разнообразие функций в жилой зоне, доля озелененных территорий, обеспеченность инженерными системами и многое другое.
Виды КРТ
В рамках Градостроительного кодекса можно выделить четыре категории:
- жилая застройка (осуществляется в границах одного или нескольких кварталов, микрорайонов, в которых расположены многоквартирные дома)
- нежилая застройка (реализуется в границах одного или нескольких кварталов, микрорайонов, в которых осуществляется капстроительство и отсутствуют многоквартирные дома, жилые дома, ИЖС, садовые дома и тд)
- незастроенная территория (осуществляется в границах одного или нескольких кварталов, микрорайонов, в которых находятся земельные участки, не обремененные правами третьих лиц)
- застройка по инициативе правообладателей
Решение о КРТ включает виды разрешенного участка, перечень объектов культурного наследия, подлежащие сохранению или сносу, предельные параметры разрешенного строительства, сведения о границах, территории, подлежащей комплексному освоению.
Договор о КРТ не является типичным гражданско-правовым договором. В нем могут содержаться такие обязанности как, например, разработка документации или изъятие земельных участков. «Во-первых, нет возможности применения гражданско-правового инструментария. Во-вторых, есть практическая сложность применения нормы, согласно которой в границах территории КРТ может быть заключено несколько договоров. В-третьих, непонятна возможность применения условия в части процента жилых/нежилых помещений и требований к первым этажам», — отмечает Алексей Башарин.
Градостроительная документация
- готовится на основании решения о комплексном развитии территории
- в ней должна быть допустимость подготовки документации по планировке территорий одновременно с корректировкой Генплана
- ранее утвержденная документация теряет силу при разработке ДПТ. Это большая льгота для всех
- подготовка документации является обязательной, без нее нельзя получить ни градостроительный план, ни разрешение на строительство.
Правила землепользования и застройки подразумевают расширенный состав градостроительных регламентов в границах территории, которая подлежит комплексному освоению. Они включают в себя, например, обеспеченность инфраструктурой. Решение о КРТ может быть принято и в границах территории, которая не отображена в этих правилах.
Комплексное развитие территорий — драйвер новых подходов в градостроительстве. Благодаря КРТ появилось такое понятие как мастер-план. Он представляет собой результат комплексной градостроительной проработки территории, на которой требуется устранение проблем, связанных, например, с ветхим аварийным жильем. Положения мастер-плана является основой для института комплексного развития. Этот объемный документ включает в себя как регламентацию, так и проектные решения по территории.
По его словам, в рамках КРТ подготовку документации заметно упростили. При этом власти сохранили все гарантии, включая публичные слушания.
КРТ жилой застройки
Решение о комплексном развитии территории может быть принято в отношении одного или нескольких кварталов, и даже микрорайонов.
При этом некоторые объекты не могут изъять для государственных нужд. Это участки, предназначенные для объектов федерального значения и территории, на которых расположены многоквартирные дома, не попадающие под критерии КРТ.
Если комплексное освоение реализуется правительством, регионом или муниципалитетом, путь к принятию концепции упрощается. В случае с инвестором проводятся торги и заключается договор. Далее идет подготовка проекта, его согласование, опубликование, проведение публичных слушаний, утверждение документации, определение этапов реализации и мероприятия по проектированию.
Для включения многоквартирных домов в программу проголосовать за нее должно не менее 2/3 собственников. Чтобы отказаться от комплексного освоения, достаточно 1/3 жильцов. Лектор напоминает, что собственник вправе получить другое помещение взамен того, которое у него будет изъято, и оно должно быть равнозначным. Это касается аварийных МКД.
КРТ нежилой застройки
В границы нежилой застройки нельзя включать многоквартирные дома, дома блокированной застройки, объекты ИЖС, садовые объекты и многое другое.
Есть три варианта реализации: властью, инвестором (тут заключается договор и проводятся торги) и правообладателем.
Алексей Башарин отмечает, что осуществить КРТ нежилой застройки сложно в отношении территорий, на которых расположены исторические здания. Кроме того, нет правоприменительной практики по изъятию земельных участков для реализации комплексного подхода в этой сфере.
Изъятие земельных участков для государственных нужд
Есть перечень объектов, которые не могут быть изъяты при комплексном развитии территории. Например, новый многоквартирный дом. Проблема в том, что правоприменительная практика по изъятию земельных участков в этой сфере отсутствует в принципе. Также не определен и механизм возмещения убытков правообладателям, у которых изымаются участки, используемые на основании договоров аренды. На данный момент изъятия рассматриваются как исключительная мера, без которой не обойтись.
КРТ незастроенной территории
Этот вид осуществляется в отношении земельных участков (ЗУ), находящихся в публичной собственности. ЗУ предоставляются лицу, которое заключило договор без проведения торгов. Существует общая нехватка земельных участков, где осуществлена градостроительная подготовка, поэтому застройщику грозят высокие затраты.
КРТ по инициативе правообладателя
Осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков, расположенных в границах комплексного развития территории. В них могут быть включены ЗУ в публичной собственности, если:
- есть согласования с органами федеральной власти, исполнительной власти и тд.
- целью включения является размещение объектов социальной, транспортной, коммунальной инфраструктуры
- отсутствуют права третьих лиц на участок
- ЗУ являются смежными по отношению к одному или нескольким участков правообладателей
Дополнительные гарантии в рамках осуществления КРТ
Лица, подписавшие договор, могут заключить соглашение о поощрении капиталовложений, но объем вложений должен быть не менее 250 млн рублей. СЗПК как инструмент применяется только в рамках комплексного развития территории. Его нельзя заключить в иных видах строительной деятельности. То есть комплексное освоение является своеобразным ключом, который открывает доступ к преимуществам, которые дает соглашение.
Затраты на создание инфраструктуры могут быть компенсированы за счет механизма инфраструктурных облигаций. КРТ не исключает возможность применения других инвестиционных механизмов, существует возможность их интеграции непосредственно в договор. Также можно получить земельные участки без проведения торгов, а через субсидии на возмещение понесенных расходов.
Полностью лекцию «Новеллы комплексного развития территории» можно послушать по ссылке.
Источник изображения: pixabay. com
Что мешает комплексному развитию территорий
КРТ, или комплексное развитие территорий — это реализация масштабной девелоперской задачи в рамках одного проекта, способ обновления городов, по сути, всероссийская реновация.
В конце 2020 года президент Владимир Путин подписал закон о комплексном развитии территорий. Закон предлагает единый механизм комплексного развития территорий и сноса аварийного и ветхого жилья по аналогии с программой реновации в Москве. Например, реновация будет проводиться в регионах при согласии двух третей собственников квартир в многоквартирном доме, подлежащем сносу.
Государственная задача
Перед строителями поставлена национальная цель — 5 млн семей должны улучшать условия жизни, а строители должны сдавать 120 млн кв. м жилья в год, однако, как признают в институтах развития, реализация этой задачи невозможна без улучшения качества городской среды. «Чтобы достигнуть этой цели, необходим инструментарий, и таким инструментарием может стать механизм КРТ», — заявил на Международном форуме и выставке высотного и уникального строительства 100+ TechnoBuild управляющий директор «Дом. РФ» Анатолий Азизов. Для реализации за этой задачи «Дом. РФ» разработал даже Стандарт комплексного развития территорий. В разработку стандарта были вовлечены более двухсот экспертов из 14 стран, из российских и международных исследовательских университетов, технологических и инжиниринговых компаний, проектных бюро и архитектурных студий. Стандарт комплексного развития территорий — это методическое руководство по развитию застроенных территорий и освоению новых. Как рассчитывают в «Дом. РФ», новый документ ляжет в основу усовершенствования нормативно-правовой базы в области градорегулирования и архитектурного проектирования.
Последние годы «Дом. РФ» обеспечивает вовлечение в оборот федеральных земель, при этом во многих городах абсолютно исчерпан резерв точечной застройки. «Всегда бурную дискуссию вызывает вопрос развития территорий в англомерациях-пригородах, потому что это связано с большими затратами по созданию инфраструктуры городской сети. Механизм КРТ должен обеспечить это развитие», — отметил Азизов. Многие такие территории относятся к федеральной собственности, в том числе принадлежат государственным предприятиям и учреждениям, и их необходимо встраивать в схемы развития городов.
Уже сегодня новый порядок изъятия земель для КРТ помогает застройщику уйти от старого регулирования и ускорить процесс получения разрешительной документации. Закон позволяет в рамках КРТ изымать для государственных и муниципальных нужд участки с расположенными на них объектами. При этом срок на заключение договора о передаче собственником прав на квартиру, попавшую под программу КРТ, составит 45 дней. «Нас КРТ мотивирует идти в эту сторону — это выход за пределы устаревших норм градостроительного развития территорий. У нас сейчас три таких проекта — одна промышленная площадка, КРТ нежилых территорий и бывший рынок», — заявил директор «Голос Девелопмент» Сергей Пахомов. По его словам, в будущем необходимо включить в объекты КРТ садовые и гаражные объекты, расположенные в городской черте — именно здесь можно найти земельный ресурс для развития новых территорий. Например, в Челябинске в теле города есть подобные участки площадью 50-70 га, однако местные власти их изымать опасаются из-за возможного роста социальной напряженности.
Некоторые регионы включились в разработку проектов КРТ и создание соответствующих норм быстрее других. Например, Тюменская область приступила одной из первых к разработке нормативных актов, в том числе были приняты нормы для вовлечения в КРТ земель ИЖС и садовых товариществ, заявила директор департамента нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности ГК «Страна Девелопмент» Екатерина Гемпик. Более того, в регионе был принят порядок заключения договоров КРТ по инициативе правообладателя, если региональные планы не предполагают реализацию таких проектов. В свою очередь «Дом. РФ» вынес на обсуждение правительственной комиссии 14 проектов в 12 регионах, в том числе 4 проекта в Уральском регионе.
Необходимость улучшений
Впрочем, девелоперы считают, что механизм КРТ еще есть куда улучшать. «Наличие прав на землю возникает не сразу, в течение года или даже больше застройщик не может выйти на стройку из-за того, что не может получить ГПЗУ», — говорит замдиректора департамента комплексного развития территорий Министерства строительства и ЖКХ России Максим Галь. Более того, по его словам, с даты принятия КРТ установлен запрет на смену вида разрешенного использования, и это не дает девелоперу пространства для маневра. Девелоперу также необходимо получить право развивать территорию комплексно не только в своих границ земельных участков, но и на смежных земельных участках, иначе невозможно заняться развитием объектов инфраструктуры.
В некоторых регионах КРТ может стать драйвером для обновления жилфонда, в том числе сноса ветхого жилья. «Реновация в том виде, как она происходит в Москве, — это дело будущего для регионов, поэтому пока акцент должен делаться на расселении домов до 3 этажей, аварийных домов и бараков. Чтобы посчитать, будет или нет участок интересен инвесторам, а также сколько потребуется денег на расселение жителей, необходимо применить коэффициент 1,3 — на 30% больше площади придется предоставить жителям, чем они сейчас занимают», — говорит глава комитета Российского союза строителей по комплексному развитию территорий, председатель СРО Ассоциация строительных организаций Новосибирской области Максим Федорченко. В итоге льготы и меры поддержки инвесторов должны включать освобождение от платы за подключение к сетям, снижение арендной платы и меры налогового стимулирования.
Еще одна проблема — застройщик не может отказаться от проекта КРТ, если часть жителей передумала, и резко поменялась экономика проекта, предупреждает руководитель отдела правового сопровождения земельно-имущественных отношений компании «Брусника» Ольга Фаизова. Жители могут решить выйти из КРТ практически в любой момент, вплоть до утверждения документации по планировке территорий. При этом девелопер не может поступить так же. «Согласно Гражданскому кодексу, если договор заключен на торгах, то изменить его можно только в несущественных условиях или когда такое изменение допускает закон. Однако если часть жителей решила выйти из КРТ, экономика проекта изменится», — считает Ольга Фаизова.