Тест Тьюринга и постановка целей правительственных программ

Первые шаги по формированию программного бюджета сделаны, первые итоги этого решения можно оценить и осмыслить уже сегодня. Результат внедрения государственных программ в процесс бюджетного планирования становится более очевидным и прогнозируемым. Тем не менее на повестке дня осталось еще много вопросов и спорных ситуаций.

Республика Алтай активно участвует в процессе перехода на результативное управление. Поэтому важно перестроить сознание участников бюджетного процесса, и это касается не только исполнительной власти, но и всего бюджетного сектора. А значит, создание инновационных инструментов государственного управления посредством эффективного использования механизмов стратегического и бюджетного планирования с последующей реализацией единственно возможного и заранее определенного способа воздействия на конечный результат становится очень востребовано.

Чаще всего при обсуждении вопроса перехода на программный бюджет наиболее сложным и важным представляется выстраивание структуры программно-целевых инструментов планирования как выражение взаимосвязи целей и целевых показателей. Но, на наш взгляд, более сложные противоречия в заданной системе координат вызывает полное отсутствие взаимосвязи между целями и показателями их достижения различных уровней государственного управления, начиная с федеральных стратегических прогнозных документов и заканчивая документами муниципальных образований. Отсутствуют четкие, конкретные, а главное понятные правила построения системы взаимодействия трех уровней государственного управления. Следовательно, недостаточно четко определены и условия исполнения государственных функций, целевых установок и приоритетов. Система настолько сложна и подвержена такому количеству воздействующих факторов, что может стать непредсказуемой и неуправляемой.

Концепция целеполагания, разработанная в Республике Алтай в 2012 году с участием компании «Р. », содержит в себе не просто иерархию целей и целевых показателей развития региона, но и логичный ответ на вопрос, почему так, а не иначе построена эта система целей. В февральском номере журнала «Бюджет» мы уже анализировали Правила формирования системы целеполагания Республики Алтай. При помощи данного алгоритма, используя анализ проблемных точек развития и сформулировав требуемый результат на конец планируемого периода, можно построить стройную систему целей. Несомненным преимуществом этой системы будет не только реальная возможность оценки достигаемых результатов, корректировка целей и показателей по результатам оценки, но и конкретизация результата непосредственного исполнителя отдельной государственной услуги, работы либо функции. Причем инновационная составляющая данного процесса в нашем регионе заключается в построении систем логических взаимосвязей и взаимозависимостей величины денежного вознаграждения рядового служащего или, к примеру, воспитателя детского сада и достижения стратегической цели региона, как бы громко это ни звучало.

Последовательность действий государственной власти по предлагаемой технологии выглядит следующим образом:

1) обеспечение взаимосвязи целевых установок стратегических прогнозных документов федерального, окружного и регионального уровней;

2) уточнение либо определение целей и приоритетов развития региона с учетом его специфики и вышестоящих целей;

3) построение системы целеполагания регионального уровня, определение стратегических целей развития для муниципальных образований;

4) создание инструментов целевого планирования и бюджетирования в виде целевых программ (имеющих в своей основе государственные задания и планы деятельности органов исполнительной власти и определение ответственных исполнителей до уровня конечного исполнителя);

5) определение условий реализации и порядка мониторинга достижения результатов целевых программ с получением однозначного результата — достигла программа поставленных целей либо не достигла;

6) анализ реализации целевых программ, контроль выполнения государственных заданий и планов деятельности с учетом мнения потребителей услуг, работ, функций, а по результатам — корректировка целей и показателей;

7) принятие управленческих решений посредством механизмов эффективного контракта на всех уровнях управления в текущем режиме.

Наиболее трудоемким и в то же время дискуссионным является процесс закрепления определенных планируемых результатов за конкретным исполнителем. Самое сложное здесь — верно сформулировать результативный показатель, ведь именно в условиях «плавающих» и неопределенных требований к результатам имеют место возможности некачественного выполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Читать также:  DDOS-GUARD

Данное обязательное условие актуально на всех уровнях управления, и сегодня этот недостаток имеют и должностные регламенты государственных служащих, и государственные задания, и ДРОНДы ведомств. И именно ДРОНДы, по нашему мнению, могут стать тем реальным управленческим инструментом на уровне глав регионов, на основе которого можно будет осуществлять оценку эффективности деятельности ведомств. Но это будет совершенно другой ДРОНД, имеющий в своей основе плановые показатели деятельности ведомств в жесткой взаимосвязи с программно-целевыми инструментами управления. Документ должен содержать разделы, агрегирующие показатели всех целевых программ ведомства и организационные показатели деятельности с различной периодичностью оценки.

Ключевое значение в предлагаемой системе имеет контроль за результатами. Причем контроль реализации функций, оказания услуг, осуществления работ в пределах бюджетной системы должен быть многоуровневым. К примеру, необходимо наличие механизма общественного контроля, так как зачастую только конечный потребитель способен достаточно достоверно определить качество полученной услуги. Немаловажное значение, конечно, играет и качество внешнего аудита деятельности исполнительной власти в целом и подведомственных учреждений в частности. Поэтому в итоге принципиальное значение имеет показатель результативности. Чем точнее формулировка целевого показателя отражает факт достижения поставленной цели и соответствует SMART-требованиям, тем эффективнее и проще механизм контроля за его исполнением.

Логическим завершением цикла реализации целевых программ, по нашему убеждению, должна являться операция по применению мер воздействия на результат после получения выводов мониторинга реализации программ на любом уровне управления. Здесь наиболее продуктивно использование механизмов административного воздействия на конечного исполнителя. Широко известно, что роль и значение личностной мотивации в управленческой деятельности очень велики. Применение различных способов мотивации, в том числе закрепление персональной ответственности, материальное и нематериальное стимулирование по результатам труда на нормативно-правовой основе, позволит максимально повысить эффективность реализации целевых программ. При решении этой непростой задачи возникает множество сложностей, например отсутствие взаимосвязи результатов труда и его оплаты, финансовое обеспечение деятельности любого субъекта бюджетной системы строго в календарном периоде времени, отсутствие методики распределения трудозатрат при совместном исполнении функции. Но, как говорится, нет неразрешимых проблем, есть непринятые решения. Сегодня часть пути уже пройдена, значит, есть возможность дойти до желаемого результата.

Оценка эффективности государственных программ

Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области

Определимся с понятиями

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проблемы госпрограмм

Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.

1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.

2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. ); неполный охват расходов бюджета.

3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.

Читать также:  Проблемы реализации программы "Электронная Россия" и 2.1 Принятие в первом чтении федеральной целевой программы "Электронная Россия"

4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.

Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.

Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.

Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.

Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике

AUS
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет. KOR
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов. FRA
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная. CAN
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. USA
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.

Зарубежный опыт оценки госпрограмм

Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:

  • повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
  • повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
  • наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
  • процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
  • привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.

Важно

Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.

Отечественный опыт оценки госпрограмм

Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.

1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.

2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.

3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.

Читать также:  Ошибка "Несовместимое приложение с Windows 7". Как исправить и запустить нужную программу?

В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.

Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм

Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:

R = Iср /Vфин

где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;

Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.

Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:

Iср = ∑nj=1 ij

где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;

n — количество целевых индикаторов ГП.

Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:

ij = Ij x kj

где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;

kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.

Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.

Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100

где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;

Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);

Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.

Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

Vфин = (Vf / Vp) х 100%

где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;

Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.

Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.

Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы

Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы

R ≥ 0,8
Эффективная

0,5 ≤ R < 0,8
Недостаточно эффективная

R < 0,5
Неэффективная

Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.

Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.