В России существуют проблемы с выполнением целевых программ

Федеральные целевые программы

Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».

Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp. economy. gov. ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.

Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.

Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.

Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).

Ведомственные целевые программы

Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:

• утверждаемая ВЦП проходит
• экс­пер­тизу Минфина и Мин­эконом­развития России, утверждается нормативно-правовым актом ведомства и становится основанием для выделения ведомству дополнительного финансирования;
• аналитическая ВЦП выделяется в аналитических целях при подготовке ДРОНДа для группировки уже существующих расходов ведомства, ее подготовка не влечет никаких правовых и финансовых последствий.

Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.

Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.

Государственные программы и переход к программному бюджету

В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для 90-процентного покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.

Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл.

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики

Государственная программа
Федеральная целевая программа

Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы

Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа

Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения

Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы

Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение

Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей

Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы

Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов

Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм

Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы

Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы

Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы

Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы

Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.

Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:

• некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
• неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
• нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
• избыточное количество задач гос­программ и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
• слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
• отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
• отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
• отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
• отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями.

Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.

Оценка эффективности государственных программ

Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области

Определимся с понятиями

Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

Проблемы госпрограмм

Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.

1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.

2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. ); неполный охват расходов бюджета.

3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.

4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.

Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.

Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.

Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.

Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике

AUS
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет. KOR
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов. FRA
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная. CAN
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. USA
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.

Зарубежный опыт оценки госпрограмм

Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:

• повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
• повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
• наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
• процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
• привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.

Важно

Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.

Отечественный опыт оценки госпрограмм

Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.

1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.

2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.

3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.

В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.

Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм

Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:

R = Iср /Vфин

где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;

Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.

Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:

Iср = ∑nj=1 ij

где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;

n — количество целевых индикаторов ГП.

Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:

ij = Ij x kj

где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;

kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.

Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.

Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100

где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;

Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);

Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.

Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:

Vфин = (Vf / Vp) х 100%

где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;

Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.

Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.

Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы

Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы

R ≥ 0,8
Эффективная

0,5 ≤ R < 0,8
Недостаточно эффективная

R < 0,5
Неэффективная

Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.

Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.

Значение федеральных целевых программ

Сегодня система публичного управления в России оптимизируется посредством внедрения программно-целевого метода во все сферы управления. Это предполагает, что управление финансовой системой и выстраивание бюджета происходит на основе программно-целевого подхода, то есть финансовые ресурсы государства концентрируются для решения в наиболее значимых с точки зрения общественного развития и предполагаемого полезного социального эффекта сферах общественной жизни задач публичного управления.

Разработка и реализация федеральных целевых программ и реализация финансового государственного управления посредством бюджетирования выступает основным направлением для инновационного социально-экономического обновления общественной жизни страны, формирования условий, обеспечивающих рост благосостояния личности и среды для ее активного развития.

Здесь необходимо отметить, что федеральные целевые программы помимо того полезного социально-экономического эффекта, для которого они разрабатываются и реализуются, имеют такие положительные побочные следствия, как:

• формирование новых рабочих мест;
• обеспечение занятости и роста благосостояния личности.

Сегодня вопросами оптимизации программно-целевого метода для нужд публичного управления заняты теоретики и практики в зарубежных странах и внутри страны, поскольку программно-целевой метод наиболее полно отвечает запросам современного общества, партнерской модели выстраивания отношений между властью и населением и переносу акцента с количественных показателей в оценке эффективности публичного управления на социально полезный результат, достигнутый посредством реализации публичного управления.

Основу программно-целевого метода составляет увязывание задач публичного управления в конкретной сфере общественных отношений с ресурсной базой, обеспечивающей решение таких задач. Отсюда, направление планирования при разработке федеральных целевых программ можно обозначить следующим образом: планирование начинается с определение конечной цели, конечного социально полезного результата и двигается в сторону ресурсов, субъектов, конкретных мероприятий, которые необходимы для достижения заявленного социального эффекта.

Анализ разработки и реализации федеральных целевых программ

Перед современной Россией и системой публичного управления страны, сегодня стоят сложнейшие задачи инновационного обновления экономики, формирования привлекательной инвестиционной среды в формировании малого и среднего бизнеса, выстраивание современной инфраструктуры. Задачам эффективного управления по указанным направлениям соответствует применение программно-целевого метода.

Анализ федеральных целевых программ позволяет охарактеризовать их в качестве эффективного механизма внутренней политики государства, способного оказать необходимое воздействие на социально-экономическое развитие страны посредством аккумуляции ресурсов и усилий публичного управления в наиболее проблемных и важных для социально-экономического развития областях общественной жизнедеятельности.

Федеральные целевые программы трактуются отечественным законодателем как система экономических, экологических, социальных и др. мероприятий, увязанных по задачам, ресурсному обеспечению, срокам осуществления разрабатываемых и реализуемых для преодоления системных проблем в сфере социально-экономического, экологического, культурного, государственного развития страны.

Сущностный анализ федеральных целевых программ позволяет рассматривать их в качестве инструментов аккумуляции финансовых, инвестиционных и иных ресурсов на определенном числе базовых приоритетов общественного развития согласно с тем комплексом целей, которые ставятся перед системой публичного управления на период реализации программы. Федеральные целевые программы разрабатываются посредством глубокого системного исследования социальных потребностей и закономерностей социально-экономического развития конкретной территории на конкретном этапе исторического развития.

Разработка и реализация федеральных целевых программ позволяет повысить эффективность использования бюджетных ресурсов ввиду следующих обстоятельств:

• программа представляет собой систему взаимосвязанных проектов, которые характеризуются разнообразным положительным экономическим эффектом, позволяющим произвести анализ в долгосрочной перспективе социально-экономического эффекта от реализации вложенных инвестиций;
• программа позволяет для решения важнейших социально-экономических задач аккумулировать ресурсы государства и частного бизнеса;
• программа строится на основе системного подхода, что предполагает увязку ресурсов и сроков реализации проектов и, соответственно, реализации инвестиций;
• программа характеризуется высокой степенью открытости, прозрачности в использовании финансовых ресурсов государства.

При этом важно подчеркнуть, что федеральные целевые программы как инструмент публичного управления нуждаются в постоянном совершенствовании, в частности, по направлениям предания большей целевой направленности, обеспечения прозрачного процесса разработки и осуществления программ и др.

В системе публичного управления в России указанное обеспечивается, в частности, посредством включения федеральных целевых программ в единую государственную программу страны, которая представляет собой систему мероприятий, направленных на обеспечение социально-экономического развития российского общества и обеспечения безопасности страны. В свою очередь, отдельная федеральная целевая программа может включать в состав подпрограммы по отдельным направлениям.

Сущность и назначение федеральных целевых программ

Для эффективное решения задач, стоящих перед государством, используется такой инструмент как федеральная целевая программа, включающая в себя комплекс мероприятий, взаимоувязывающих между собой исполнителей, сроки, ресурсы.

Федеральные целевые программы применялись в России и в условиях командного регулирования экономики, но наибольшее распространение они получили в рамках рыночной экономике. Федеральные целевые программы призваны обеспечить решение определенных социально-экономических задач на территории всего государства за счет реализации целостной концепции управления той или иной сферой общественной жизнедеятельности.

Начало современному этапу применения федеральных целевых программ было положено в 1995 году, когда было принято Постановление Правительства «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Федеральные целевые программы имеют четкую ориентацию на решение конкретных социальных задач. Специфика этих программ состоит в повсеместном применении на территории Российской Федерации. При этом в российской экономике имеет место использование региональных целевых программ, направленных на поддержку федеральных целевых программ.

Порядок формирования федеральных целевых программ

Согласно российскому законодательству высшим органом исполнительной власти Российской Федерации является Правительство, которое обязано формировать и обеспечивать реализацию федеральных целевых программ. При этом полномочия российского Правительства включают в себя мероприятия, направленные на формирование федеральных целевых программ и определение их целей. Таким образом, задача Правительства Российской Федерации состоит в поведении итогов предварительной работы по разработке и реализации федеральных целевых программ. Правительство составляет паспорт федеральных целевых программ, но не участвует в непосредственной реализации этих программ.

Подготовительные мероприятия в отношении формирования федеральных целевых программ также не является обязанностью российского Правительства. Подготовительную работу по разработке федеральных целевых программ выполняют отраслевые министерства и ведомства, ответственные за решение конкретных социально-экономических проблем.

Федеральные министерства и ведомства осуществляют разработку федеральной целевой программы от этапа разработки идеи до выбора способов реализации программ.

Подготовительный этап формирования федеральной целевой программы включает в себя следующие мероприятия:

• Разработка проектов вертикальных нормативно-правовых актов, определяющих перечень государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в процессе формирования и реализации федеральной целевой программы;
• Создание регулирующих схемы и направления нормативно-правовых документов, содержащих вопросы федеральной целевой программы;
• Осуществление иных организационных мероприятий, направленных на подготовку федеральных целевых программ и их реализацию.

К разработке федеральных целевых программ может привлекаться несколько ведомств одновременно. При этом назначается ответственное ведомство, на которое возлагается процесс формирования и реализации федеральных целевых программ.

Структура федеральной целевой программы

Федеральная целевая программа имеет вполне конкретную структуру, независимо от того на решение какой социально-экономические проблемы направлено ее содержание.

В состав разделов федеральной целевой программы входят:

• во-первых, раздел, содержащий характеристику проблемы, для решения которой разработана федеральная целевая программа;
• во-вторых, раздел, содержащий основные цели и задачи федеральной целевой программы. В этом разделе указываются этапы и сроки реализации федеральной целевой программы, утверждается перечень целевых показателей и индикаторов федеральной целевой программы;
• в-третьих, раздел, содержащий перечень мероприятий федеральной целевой программы;
• в-четвертых, раздел, обосновывающий ресурсное обеспечение федеральной целевой программы;
• в-пятых, раздел, характеризующий механизм реализации федеральной целевой программы, в том числе порядок управления этой программы и взаимодействия государственных заказчиков;
• в-шестых, раздел, содержащий оценку экологической социально-экономической эффективности федеральной целевой программы.

Обязательным элементом федеральной целевой программы выступает ее паспорт, который содержит в себе следующие составляющие:

• наименование федеральной целевой программы;
• дату принятия решения относительно разработки федеральной целевой программы и дату ее утверждения;
• наименование государственного заказчика;
• наименование государственного заказчика-координатора;
• перечень основных разработчиков федеральной целевой программы;
• цели и задачи федеральной целевой программы.

Структура федеральной целевой программы должна соответствовать следующим требованиям:

• во-первых, обеспечивать развернутое понимание проблемы, на решение которой направлена федеральная целевая программа с указанием возможных рисков, приоритетов социально-экономического развития, обоснование необходимости того или иного варианта решения социально-экономических проблемы;
• во-вторых, цели и задачи федеральной целевой программы должны быть специфическими, достижимыми, измеряемыми, привязанными к определенным срокам;
• в-третьих, перечень мероприятий федеральной целевой программы должен носить конкретный и исчерпывающий характер с указанием планируемых к достижению результатов.

Регионы поскупились

Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.

Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».

В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)

Ниже среднего

При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:

— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).

Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.

Городской рынок в Махачкале, Дагестан

В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.

— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.

В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.

В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.

Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.

Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.

— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.

Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.

Громоздкие и бессмысленные

Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.

Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.

— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.

Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.

Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.

Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.

Перед государством сегодня стоит задача оптимизации расходования бюджетных ресурсов при повышении эффективности решения задач социально-экономического развития муниципальных и региональных территорий, государства в целом. Для этого активно внедряется в практику отечественного публичного управления программно-целевое бюджетирование.

Основное назначение федеральных целевых программ заключается в концентрации ресурсов государства на проблемных, стратегически значимых сферах публичного управления для получения в установленные сроки социально полезного в результата.

Федеральные целевые программы представляют собой инструмент увязки конкретных целей и задач социально-экономического развития или иных задач публичного управления с конкретными мероприятиями, сроками их реализации, ответственными субъектами и ресурсами, направляемыми на их осуществление. Иными словами, федеральные целевые программы представляют собой инструменты эффективного использования бюджетных ресурсов, поскольку они позволяют увязать конкретный объем ресурсов с конкретным мероприятиям и соответствующими социально полезными характеристиками управляемого объекта, которые будут в определенный срок достигнуты или не достигнуты по результатам реализации мероприятия или программы в целом.

Кроме того, федеральные целевые программы обеспечивают прозрачность бюджетных и иных управленческих процессов, что повышает эффективность общественного контроля и контроля со стороны системы публичного управления.

Более того, федеральные целевые программы рассматриваются как инструменты инновационного обновления отечественной экономической системы, как инструмент формирования среды для улучшения качества жизни российского населения. Так, направление бюджетных ресурсов в приоритетные для социально-экономического развития страны отрасли, такие как непроизводственная сфера, сфера услуг, технологичное производство, строительство, сельское хозяйство позволит стимулировать развитие стратегически важных отраслей.

Использование федеральных целевых программ позволяет привлекать в рамках государственно-частного партнерства для решения социально значимых задач и ресурсы бизнеса.

Эффекты реализации федеральных целевых программ заключаются:

• в экономической сфере – в привлечении инвестиций и формировании благоприятной среды для активного развития бизнеса, в том числе за счет совершенствования структуры конкретной отрасли хозяйства или территории, обеспечения роста внутреннего спроса, валового внутреннего продукта и пр.;
• в бюджетной сфере – в росте объема ресурсов, поступающих в бюджеты бюджетной системы страны, во внебюджетные фонды, а кроме того в экономии ресурсов бюджета. Так, в стимулирование приоритетных для развития экономики отраслей влечет увеличение поступлений в бюджетную систему страны от развития бизнеса. Экономия бюджетных ресурсов, в свою очередь, осуществляется ввиду того, что программа влечет комплексный, системный эффект и в конечном счете направлена на обеспечение самостоятельного покрытия потребностей населением за счет хозяйственной и трудовой деятельности.

Проблемные аспекты и пути совершенствования финансирования федеральных целевых программ

Значение федеральных целевых программ для социально-экономического развития территории государства в целом определяет необходимость повышения эффективности использования указанного инструмента. Сегодня к проблемным аспектам финансирования федеральных целевых программ можно отнести следующие:

• бюджетное законодательство содержит только общие положения относительно целевых программ и субсидий, которые составляют базу рефинансирования. Фактически вопросы финансирования целевых программ решаются на ведомственном уровне. Для каждого вида субсидий разрабатываются правила предоставления и распределения, которые после согласования с федеральным правительством вносятся для рассмотрения проекта федерального бюджета на соответствующий период. Таким образом, вопросы финансирования целевых программ решаются каждым ведомством индивидуально. Указанное приводит к следующим возможным проблемам:
• наличие значительного числа нормативных положений, которые препятствуют эффективному привлечению внебюджетного финансирования и эффективному использованию субсидий, в том числе отсутствие гибкости налогового законодательства, неэффективные конкурсные процедуры и пр.;
• отсутствие в законе утвержденных принципов реализации инструментов государственно-частного партнерства, в том числе гарантий и льгот для представителей частного бизнеса;
• возможность развития коррупции и субъективного подхода, поскольку у ведомств и конкретных должностных лиц наличествуют широкие возможности для нецелевого использования привлекаемых ресурсов. Не вызывает сомнения, что федеральные целевые программы в отдельных сферах публичного управления характеризуются спецификой, однако основы их разработки и реализации должны быть едиными, зафиксированными в федеральном законодательстве о федеральных целевых программах и о государственно-частном партнерстве;
• избыточность контроля со стороны финансовых органов. Поскольку в рамках реализации целевых программ субсидии распределяются между уровнями бюджетной системы, финансовый контроль над их расходованием осуществляется как со стороны Счетной палаты, так и со стороны контрольно-счетных органов регионального и муниципального уровней. Кроме того, контроль осуществляется иными бюджетно-финансовыми органами, а также непосредственно заказчиком и координатором программы и др.