Регионы поскупились
Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.
Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».
В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)
Ниже среднего
При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:
— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).
Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.
Городской рынок в Махачкале, Дагестан
В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.
— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.
В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.
В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.
Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.
Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.
— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.
Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.
Громоздкие и бессмысленные
Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.
Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.
— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.
Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.
Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.
Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.
Государственные программы как способ решения социально-экономических проблем развития современного общества
При отказе от широкого использования планирования как основного способа прямого регулирования социально-экономического развития общества на первое место в методах государственного управления выходит программирование. Его использование базируется на применении программно-целевого метода управления— формировании системы комплексных решений крупных макроэкономических проблем.
Сущность метода состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью для общества при необходимом обеспечении ресурсами. Метод включает в себя разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Программно-целевое управление строится по схеме «проблема —цели — пути — способы — средства — результат». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства.
В настоящее время в России государственной программойявляется система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
Государственная программа включает в себя:
1) федеральные целевые программы (ФЦП);
2) подпрограммы, направленные на решение конкретных задач исходя из их масштабности и сложности и содержащие:
— ведомственные целевые программы;
— отдельные мероприятия органов государственной власти.
Целевые программы можно классифицировать по нескольким признакам.
По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Кроме социально-экономических проблем, они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.
Условием достижения эффективности программы предлагается считать успешное (полное) выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов, показателей и мероприятий в установленные сроки. В качестве основных критериев планируемой эффективности государственной программы предусмотрены два вида таких критериев:
— критерии экономической эффективности, характеризующие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие России в целом, влияние ожидаемых результатов реализации программы на различные сферы экономики страны, включая как прямые (непосредственные) эффекты от реализации программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики;
— критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад реализации программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке.
Самая простая формула по оценки эффективности государственных программ: соотношение между результатами, получаемым эффектом и затратами ресурсов на осуществление той или иной деятельности.
Логическая формула эффективности в рамках такого подхода имеет вид:
ЭФ = РД / ЗД, (4
где ЭФ — эффективность экономического действия;
РД — результат (полезный результат) действия;
ЗД — затраты, расход ресурсов на осуществление действия, приводящего к результату РД.
Применительно к эффективности программной деятельности и целевых программ формула принимаемый вид:
ЭЦЦ = РЦД/ЗЦП (4
где ЭЦП — эффективность программы (проектная или реальная);
РЦД — целевой результат программной деятельности (проектный или реальный) в натуральном или стоимостном измерении;
ЗЦП — затраты на целевую программу (проектные или реальные), исчисляемые чаще всего в стоимостном выражении.
Правительство РФ не планирует расширения границ применения ФЦП в условиях перехода на программные методы бюджетного планирования. При принятии программ все большее значение в России приобретают субъективные интересы и лоббистские рычаги.
По примеру Правительства РФ многие субъекты РФ принимают на своем уровне региональные программы для решения актуальных проблем территории. Проблема финансирования здесь сложнее, чем на уровне Федерации. Многие региональные программы, утвержденные на уровне республики, области, края и не обеспеченные бюджетными средствами, превращаются в несбыточные прожекты.
Обязательным условием успеха программных мероприятий являются соответствие целей программы целям стратегии социально-экономического развития региона и учет особенностей территории.
Система оценки целевых программ должна основываться на показателях роста ВРП, достигнутых результатах, социальном эффекте и бюджетной эффективности. На уровне региона должна проводиться работа по ежегодному подведению итогов реализации для последующей корректировки программы и овладению, таким образом, полным циклом управления программой.
Это должно позволять решать следующие задачи:
— периодическое (ежегодное) определение промежуточных результатов реализации программ по развитию территории;
— оценка эффективности полученных результатов;
— выявление необходимости корректировки программ.
В качестве непосредственных результатов реализации программы можно рассматривать:
— выполнение конкретных мероприятий, включенных в программу на анализируемый период (год);
— достижение результатов в экономической и социальной сферах территории, обусловленных выполнением мероприятий, предусмотренных программой за анализируемый период;
— изменения субъективных качественных оценок репрезентативными группами населения региона социально-экономической ситуации, произошедшими за анализируемый период (как правило, год) реализации программы.
В настоящее время эффективность целевого программирования в экономике Российской Федерации невелика, и часто оно заменяется текущим административным управлением.
Неудовлетворительную эффективность государственного программирования в определенной степени должно решить создание системы национальных проектов. Сферами реализации проектов были выбраны: здоровье, образование, доступное, комфортное жилье и сельское хозяйство.
Вопросы финансирования здравоохранения, довузовского образования, функционирования ЖКХ и аграрной сферы по ранее сложившейся системе финансирования в основном должны были решаться за счет источников из местного и регионального бюджетов. На протяжении многих лет они были не в состоянии этого делать, что потребовало новых экономических инструментов. Таким образом, реализация целевого программирования не представляла собой действенного, эффективного механизма координации и консолидации административных и бюджетных ресурсов всех уровней власти для решения конкретных вопросов.
Утвержденные параметры национальных проектов не предусматривают конкретных сумм финансирования из внебюджетных источников, и этим они существенно отличаются от ФЦП. Из-за минимального участия внебюджетных структур эффективность целевых программ низка, и преодолеть это должны национальные проекты.
Главная особенность технологии управления приоритетными национальными проектами заключается в использовании метода сетевого планирования — незаменимого элемента современного проектного менеджмента. В зарубежной практике данный метод известен под наименованиями двух его разновидностей — Critical Path Method (CPM), что переводится как «метод критического пути», и Program Evaluation and Review Technique (PERT), — «технология оценки и контроля программ».
Оба метода были основаны на использовании сетевых диаграмм, но CPM оперировал только одной длительностью работы, в то время как PERT учитывал четыре длительности — оптимистическую, пессимистическую, наиболее вероятную и средневзвешенную. Это обусловлено различными сферами применения методов1.
Технология планирования, положенная в основу реализации приоритетных национальных проектов, в наибольшей мере близка методу критического пути.
Необходимо принятие кардинальных мер по улучшению системы прогнозирования, планирования, программирования и национального проектирования, чтобы успешней решать стоящие перед обществом экономические и социальные задачи.