Почему мы не сможем вернуть прежнюю Волгу?
В предыдущих целях до 2024 года говорилось о сохранении и восстановлении 11 водных объектов. В новом указе остались только река Волга и озера Байкал и Телецкое. Это не отменяет защиту других рек и озер, но в будущем может снять приоритет, например, с Ладожского и Онежского озер или Оби.
Федеральной программе «Оздоровление Волги» почти два года, из названия следует, что она направлена именно на восстановление реки, однако это не совсем так. По мнению директора АНО «Чистые водоемы» (г. Самара) Дениса Стукалова, задачи проекта не привязаны к изменению состояния реки. Главный пункт программы — ремонт и создание новых мощностей по очистке коммунальных и дождевых стоков.
«Если говорить про Волгу, то должен быть комплексный подход: работа с водосборными территориями, посадки леса, восстановление малых рек», — поясняет Струкалов. По его словам, мы сможем лишь замедлить деградацию реки: «Обратного движения мы точно не получим. Те меры, которые предусмотрены в нацпроекте, по определению не направлены на восстановление экологических систем».
Что такое нацпроект «Экология» до поправок?
Национальный проект «Экология» — это 11 федеральных программ, которые нацелены на развитие России до 2024 года. Он появился после указа президента о национальных целях в 2018 году, который стал продолжением майских указов 2012 года. Из названия самого проекта следует, что он создан для решения экологических проблем.
По плану нацпроекта «Экология», к 2024 году не должно остаться ни одного города с высоким уровнем загрязнения воздуха. По данным Минприроды, в настоящий момент в 22 городах России уровень загрязнения очень высокий, в 24 городах — просто высокий. За поставленную задачу отвечает федеральная программа «Чистый воздух», цель которой — сократить объем выбросов на 22%.
Нацпроект касается как чистой питьевой воды, так и воды в реках и озерах. Основная задача — обеспечить 91% жителей страны качественной питьевой водой, за что ответственна федеральная программа «Чистая вода». Сегодня более 11 млн жителей России не получают качественную питьевую воду, а 12 млн человек вовсе не имеют центрального водоснабжения.
Отдельно рассматривается сохранение озер и рек. Специальные федеральные программы есть для Волги и Байкала — «Оздоровление Волги» и «Сохранение озера Байкал». Для остальных рек и озер — «Сохранение уникальных водных объектов».
Основные цели программы «Сохранение лесов» — увеличение площади лесовосстановления и сокращение финансовых потерь от лесных пожаров. В нацпроекте также есть задача увеличить количество особо охраняемых природных территорий, за это отвечает федеральная программа «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма».
Основные задачи нацпроекта «Экология» заключаются в том, чтобы ликвидировать 191 нелегальную свалку и увеличить до 36% количество отходов, отправляемых на утилизацию, к 2024 году. Пока эта цифра не превышает 6-7%.
Каким образом новый председатель Еврокомиссии обосновывает политику в области климата как наиболее актуальную для ЕС?
Во-первых, в 2018 году Еврокомиссия пришла к выводу, что к 2050 году ВВП ЕС увеличится на 2% в случае сокращения выбросов до «нулевого уровня». Комиссия полагает, что если ЕС достигнет нулевых выборов, то это позволит ему экономить 20 млрд евро в год, так как сократится заболеваемость, рынок труда вырастет, а сам ЕС станет энергонезависимым, что уже позволит сэкономить триллионы евро в течение двадцатилетнего периода. Однако трактовка «нулевые выбросы» вызывает массу вопросов. Кроме того, следует поднять вопрос и об экономической эффективности и цене «чистой» энергетики. Более того, не все экологические мероприятия обходятся без давления на окружающую среду в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Так, банальное увеличение транспорта с электродвигателями, в конечном счете, приводит к возрастанию энергетической нагрузки, что влечет более существенный урон для окружающей среды, нежели от бензиновых двигателей.
Во-вторых, ЕС заявит о себе как о мировом разработчике экологических стандартов. Более того, любые торговые соглашения, заключаемые ЕС с внешними участниками, будут дополнительно защищать окружающую среду и внедрять стандарты ЕС повсеместно. Но для этого требуется значительное усиление сотрудничества всех государств с универсальными международными организациями.
В-третьих, решение экологических задач связывают с профилактикой экологических бедствий. Природные катастрофы (засухи, наводнения, пожары) приводят к ущербу, поэтому бездействие в этой области также стоит финансовых ресурсов (более 12 млрд евро в год). Еврокомиссия объясняет эти процессы глобальным потеплением. Однако может ли новая экологическая повестка и политика повлиять на природные катаклизмы? Поскольку мы понимаем, что отдельно взятые мероприятия в отдельном регионе не являются глобальными, то вряд ли.
Это не значит, что ничего не следует делать. Напротив, опыт ЕС в данной сфере представляет интерес. А использование разнообразного финансового инструментария требует тщательного анализа.
Столь грандиозные задачи потребуют не менее грандиозных финансовых ресурсов. Финансирование низкоуглеродной энергетики и связанной с ней инфраструктуры должно увеличиться почти до 3% в год, что означает выделение дополнительно средств — до 600 млрд евро в год. Например, для Польши переход к декарбонизации будет болезненным, так как уголь используется там для обеспечения более 80% электроэнергии. Это значит, что и на уровне государства потребуются большие расходы.
Очевидно, что финансирование этих проектов будет осуществлено за счет других коммунитарных политик и перераспределения финансовых потоков внутри ЕС, что уже вызвало острый негативный отклик от таких стран, как Польша.
Что будет в новом варианте нацпроекта?
Измененный нацпроект «Экология» будет действовать уже до 2030 года. Новый указ урезал предыдущие экологические цели — исчезло положение о чистой питьевой воде, ликвидации несанкционированных свалок, сохранении биоразнообразия, экотуризме. Теперь национальные цели обобщенно описывают задачи и группируют экологические проблемы в три основных блока: отходы, воду и воздух. Вся конкретика ожидается в октябре, когда правительство скорректирует нацпроект.
Будет ли для жителей России обязательным раздельный сбор отходов?
До 2030 года стоит новая цель — отправлять все 100% отходов на сортировку. По словам Соднома Будатарова, руководителя программы «Управления отходами производства и потребления» РАНХиГС, это можно рассматривать как создание всеобщей системы по сортировке отходов, начиная с каждого человека.
«Можно понимать это положение не только как механическую сортировку, указ президента можно рассматривать как первичную сортировку населением», — говорит Будатаров. Пока в России нет положения об обязательном разделении отходов, каждый регион сам решает, будет ли у него раздельный сбор или нет. Остается вопрос, действительно ли задача 100% сортировки войдет в нацпроект «Экология» именно в таком виде.
В новом указе о национальных целях стоит план снизить в два раза объем отходов, направляемых на полигоны. По словам Соднома Будатарова, это реально сможет сократить количество свалок. «Правильная и хорошая формулировка, она очень сильно ударит по территориальным схемам, — говорит Будатаров. — Сейчас чиновники должны сильно попотеть, так как они уже запланировали строительство большого количества полигонов».
Будет ли воздух чистым?
Сейчас в рамках нацпроекта «Экология» действует федеральная программа «Чистый воздух», за которую ответственен Росприроднадзор. Ведомство решило начать работу с создания системы мониторинга качества воздуха. Эксперты сходятся во мнении, что это очень важный шаг, но пока не видят значительных результатов. Росприроднадзор начал закупать мобильные мониторинговые станций, но экологи говорят о необходимости стационарных комплексах в каждом крупном городе.
Впрочем, дело не только в создании мониторинговой системы, но и в задачах, заложенных в программу «Чистый воздух». По мнению Василия Яблокова, руководителя климатического отдела Гринпис России, цели проекта не направлены на достижение безопасного уровня воздуха. «Была поставлена цель — снизить на 20% валовые выбросы, но почему снижение на 20% приведет к достижению предельно допустимых концентраций (ПДК), не вполне ясно. Надо ставить цели исходя из ПДК и концентрации опасных веществ», — говорит эколог.
Есть шанс, что экспертов услышат. В новом указе о национальных целях до 2030 года говорится о снижении выбросов опасных загрязняющих веществ для человека и природы в два раза. Но есть и спорный момент нового указа — оттуда исчез список из 12 приоритетных городов, где в первую очередь необходимо решать проблему качества воздуха. С одной стороны, это можно расценить как заботу о состоянии воздуха во всех городах России, с другой — как распределение финансов по всей стране, что снизит внимание к наиболее загрязненным городам.
«Экология» превратилась в «комфортную среду»
Одним из самых заметных изменением в новом указе президента о национальных целях стала смена направления экология на комфортную и безопасную среду. Александр Федоров, руководитель рабочей группы «Охрана окружающей среды» Общественного совета при Минприроды, видит некоторую опасность в такой перемене идеологии — это может привести к ослаблению нацпроекта.
В пример он приводит Москву, где вопросы сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности были включены в направление «комфортная среда». «Подобная идея была реализована в Москве. Что делалось по части экологии? Благоустройство, реорганизация парков и ООПТ в культурно-увеселительные заведения», — говорит эксперт. Однако Александр Федоров отмечает — все федеральные проекты национальной проекта «Экология» сохранятся и будут действовать до 2024 года и, возможно, после этого срока.
Никакой угрозы нацпроекту не видит Рашид Исмаилов, заместитель председателя общественно-делового совета нацпроекта «Экология». По его словам, экологическое направление никак не пострадает, несмотря на некоторое сокращение позиций в новом указе. «Указ президента — это идеология, политический посыл. Буквально воспринимать указ было бы неправильно, его надо трактовать шире», — резюмирует эксперт. Рашид Исмаилов уверен, что корректирование нацпроекта не скажется на нем негативно, наоборот он только усилится, так как актуальность экологической повестки с каждым годом только возрастает.
Отмены федеральных проектов в связи с новым указом не произойдет. Однако нацпроект «Экология» ждут бюджетные изменения. Минфин предложил сократить государственные расходы на 2021 год и плановый период 2022-23 годов. Под урезание бюджетов могут попасть и отдельные федеральные программы национального проекта.
В целом же группирование экологических проблем по трем направлениям (вода, воздух, мусор) отражает общественную реакцию и общественный запрос. Качество воздуха и мусорная проблема станут основными направлениями работы государства. Впрочем, в новой версии нацпроекта «Экология», по словам вице-премьера Виктории Абрамченко, появятся две новых федеральные программы, посвященные изменению климата и научным исследованиям вместе с экологическим просвещением.
Экологическая политика РФ
Таблица 1. Ввод в действие экологических основных фондов
Охрана окружающей среды финансируется в основном по остаточному принципу, поскольку нет методов оценки ее экономического результата. В связи с этим необходимо связать результат природоохранной деятельности с оценкой предотвращенного ущерба от экологических нарушений.
По нашему мнению, первоочередной комплекс мероприятий по улучшению природоохранной политики должен включать в себя следующие направления:
Совершенствование структуры органов управления природоохранной деятельностью. Необходимо выделить из состава Министерства природных ресурсов и экологии управленческий орган, наделенный функциями государственного управления в области охраны окружающей среды и полномочиями контроля над хозяйствующими субъектами–природопользователями (в частности, – над Министерством природных ресурсов). Целесообразно провести упорядочение и разграничение функций между специально уполномоченными органами в области экологического контроля – Росгидрометом, Ростехнадзором и Росприроднадзором. В настоящее время в области охраны окружающей среды эти органы наделены дублирующими друг друга полномочиями, в результате чего происходит перекладывание ответственности за природоохранную деятельность друг на друга. Результатом несогласованности в их действиях является рост экологических нарушений, с одной стороны, и сокращение фактов наказаний и ликвидации их последствий, с другой стороны. Представляется целесообразным экологические функции Росгидромета и Ростехнадзора передать Росприроднадзору с выведением последнего из-под контроля Министерства природных ресурсов и экологии.
Изменение системы экологических нормативов. Действующая практика позволяет предприятиям «согласовывать» с управленческими органами (учитывая уровень коррупции в стране) практически любые свои показатели выбросов и сбросов. Представляется целесообразным упразднить нормативы, разрабатываемые в пределах установленных лимитов, которые в настоящее время по-существу заменили временно согласованные нормативы.
Ужесточение контроля за соблюдением норм и стандартов в области природопользования, для чего необходима действенная и эффективная система экологического мониторинга. Необходимо усиление технической базы экологического контроля (замена устаревшего и ввод в действие принципиально нового мониторингового оборудования, позволяющего проверять предоставляемую предприятиями информацию о выбросах загрязняющих атмосферу веществ, сбросах загрязненных сточных вод и образовании отходов) и кадрового состава экологических служб.
Усиление деятельности и расширение полномочий организационных структур, занимающихся оценкой экологических последствий принимаемых хозяйственных решений, в том числе и на федеральном уровне. В первую очередь, необходимо возобновление функций экологической экспертизы, которая в настоящее время утратила свое значение и превратилась в формально функционирующий институт.
Переход от остаточного принципа финансирования природоохранной деятельности к целенаправленному финансированию различных экологических направлений. Для чего необходимо возобновить деятельность таких институтов как Федеральный экологический фонд и экологические фонды субъектов РФ, где будут аккумулированы платежи за негативное воздействие на окружающую природную среду, которые будут целенаправленно использоваться на экологические цели. Желательно увеличить число федеральных целевых программ природоохранного характера и их финансирование из средств бюджета, в частности, за счет роста ставок экологических налогов. Необходимо усиление внимания государства к особо охраняемым природным территориям с целью прекращения их нищенского существования.
Совершенствование механизма платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду. В действующей системе платы за загрязнение недостаточно учтен фактор изменения ценовых пропорций в условиях инфляции. Коэффициенты индексации платы за загрязнение не сопоставимы с фактическими темпами роста инфляции, поэтому аккумулируемые за счет нее средства быстро обесцениваются. Так, за 1991–2004 гг. индекс инфляции составил около 12,4 тыс. раз, а ставки платы за загрязнение выросли в 138,8 раза, то есть несоответствие – примерно в 90 раз. Индексация экологических платежей с отставанием от инфляции продолжается и в настоящее время, поэтому современные платежи за загрязнение критикуются за невыполнение ими компенсационной и регулятивной функции из-за незначительности их объемов: плата за негативное воздействие на окружающую среду даже с учетом штрафных санкций составляет сотые доли процента в затратах и десятые доли процента от прибыли предприятий. Для экономического стимулирования осуществления природоохранных мероприятий в условиях рыночных отношений размер платы за негативное воздействие на окружающую среду должен отражать необходимые затраты на устранение этих воздействий, то есть носить компенсационный характер.
Между тем российские предприятия продолжают находиться в условиях, когда выгоднее перечислять платежи за загрязнение, чем проводить природоохранные мероприятия, а также вводить в действие основные фонды для очистки загрязненных выбросов. Таким образом, отсутствие экономического стимулирования предприятий в решении экологических задач, незначительность объемов платежей за негативное воздействие на окружающую среду, то есть потеря ими как компенсационного, так и регулятивного характера, ведет к увеличению объемов загрязнения окружающей среды.
Коммерческие банки как наиболее важные институты развития могут выступать катализаторами инвестиционной природоохранной активности, при поддержке государства использовать практику предоставления льготных кредитов, государственных гарантий экологических займов, субсидирования процентных ставок по кредитам на природоохранные цели и т.
Внедрение в практику и широкое распространение элементов природоохранного управления, которые законодательно существуют, но носят символический характер: экологический аудит, экологическое страхование, экологическая сертификация, гибкое ценообразование экологической продукции. При этом можно учесть опыт развитых стан, где эти инструменты эффективно и широко используются.
Создание эффективной системы экологического образования и стимулирование научной деятельности в области решения экологических проблем. В частности, представляется целесообразным создание специализированного научно-исследовательского института для разработки конкретных шагов по осуществлению всех вышеперечисленных мер совершенствования экологической политики, оценки их народнохозяйственной эффективности, с возможным использованием методов моделирования и прогнозирования.
В 2007 г. вступила в действие Комплексная программа предотвращения и контроля за загрязнением, которая принята в качестве закона для всех стран–членов Европейского Союза. Программа предполагает повышенные требования к используемым на предприятиях технологиям с точки зрения их воздействия на окружающую среду. Закон распространяется на все новые предприятия, действующие предприятия не позднее 2015 г. также должны провести соответствующие изменения и модернизации, чтобы используемые технологии привести в соответствие с новым законом.
В качестве методики выбора производственного варианта в Великобритании используется концепция «наиболее действенного для окружающей среды варианта». Любое производство, на которое подается заявка, должно быть обосновано как наименее вредное для окружающей среды. Все предприятия в этой стране имеют лицензию, которая оговаривает программу их модернизации и сроки ее выполнения. В настоящее время этот принцип применяется только в Великобритании.
Япония в своей экологической политике решающее значение отдает административным мерам, здесь характерно преимущественное использование методов прямого воздействия, а не экономического, как в европейских странах.
Убеждены, что наилучший способ достижения безопасного для человека и всего живого качества окружающей среды – совместить преимущества обоих методов в целостной системе природоохранного регулирования. Вес каждого из методов в этой системе должен быть найден с учетом конкретных целей и условий функционирования системы.
Бугаян С. Проблемы повышения эффективности экологического управления регионом // Terra Economicus. – 2011. – Т. 9, № 3, часть 3. – С. 152.
Клавдиенко В. Стимулирование сохранения качества окружающей среды в странах Евросоюза (национальный и наднациональный аспект) // Экономика природопользования. – М. : ВИНИТИ, 2008. – № 2. – С. 124–132.
Василенко В. Устойчивое развитие регионов: подходы и принципы / под ред. Новоселова. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2008. – С. 117.
Охрана окружающей среды в Российской Федерации. 1992: Стат. / Госкомстат России. – М. , 1992. – 131 с. ; Охрана окружающей среды в России. 2010: Стат. / Росстат. – М. , 2010. – 303 с. ; Российский статистический ежегодник. 2012: Стат. / Росстат. – М. , 2012. – 786 с.
Мкртчян Г. , Пляскина Н. Топливно-энергетический комплекс и окружающая среда: экономические и правовые аспекты / под ред. Думовой. – Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2002. – 340 с
Глазырина И. Экологические инновации и государственное регулирование: обзор зарубежных подходов и некоторые выводы для России // Экономика природопользования. – М. : ВИНИТИ, 2008. – № 1. – С. 52–64.
Соколов В. Природопользование в США и Канаде: экономические аспекты. – М. : Наука, 1990. – 156 с.
Кокарева И. , Туманова Н. Теплоэнергетика и проблема кислотных дождей // Проблемы окружающей среды и природных ресурсов. – 1991. – № 4. – С. 49–98.
Vernon J. Regulatory control of SO2 emissions: current status and future trends // Desulphurisat. Coal Combust. Syst. Three-day Simp. Sheffield. – 1989. – № 106. – P. 141–152.
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН,
Российская экологическая политика и нормативно-правовая база
Российское законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации. На её положениях действуют федеральные законы, кодексы в области охраны окружающей среды, которые призваны осуществлять экологическую политику России.
В Конституции РФ элементы природоохраны отражены в следующих статьях:
- Статья 9 посвящена охране и использованию земель и других ресурсов;
- Статья 36 допускает свободное владение землёй гражданами, если оно не наносит ей вреда;
- Статья 41 поощряет меры по экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию граждан;
- Статья 42 устанавливает право граждан на безопасную окружающую среду и достоверную информацию о её состоянии;
- Статья 58 обязывает каждого сохранять и бережно относиться к природным богатствам;
- Статья 71 устанавливает основы федеральной политики и федеральных программ в области экологической политики, защиту воздушного пространства, моря, континентального шельфа;
- Статья 72 устанавливает совместное ведение, защиту, использование окружающей среды на федеральном и муниципальном уровнях.
Базой экологического законодательства в России является федеральный закон «Об охране окружающей среды». Это комплексный закон, регулирующий природоохранительные отношения, которые призваны решить три задачи: сохранение природной среды, предупреждение вредного антропогенного воздействия на природу и здоровье человека, оздоровление и улучшение качества природной среды. Этот закон возглавляет систему законодательства в сфере экологии. В вопросах охраны природы другие законы не должны противоречить закону «Об охране окружающей среды». Он регулирует отношения в сфере взаимодействия человека и природы на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной российской экономической зоне.
Закон обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов под приоритетом охраны здоровья человека. Мера такого сочетания — предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной деятельности человека на природу, превышение которых создаёт опасность причинения вреда природе и человеку. Главным объектом закона является человек. Он рассматривается как субъект воздействия на окружающую среду, несущий ответственность за свои действия (предусмотрены штрафные санкции вплоть до уголовной ответственности), а также как объект такого воздействия, наделённый правами и гарантиями на возмещение причинённого вреда.
Законом «Об охране окружающей среды» предусматривается экономический механизм охраны окружающей среды, экологическое воспитание и образование, экологическая экспертиза, экологический контроль, условия по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности экологически опасных объектов, административная и уголовная ответственность. Также данный закон, в отличие от отраслевых законов (Земельного, Водного, Лесного кодексов и закона «О недрах» и других), устанавливает экологические требования, обращённые к источникам вредного воздействия на природу и здоровье человека, а не к природным объектам.
Также в России действуют ряд законов, которые призваны конкретизировать определённые положения закона «Об охране окружающей среды». Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха», как следует из названия, устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха. Атмосферный воздух является важнейшим компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, животных и растений. В законе важнейшими мероприятиями по охране атмосферы названы нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) и предельно допустимых выбросов (ПДВ), а также платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» устанавливает основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также использования таких отходов в хозяйственном обороте в качестве дополнительных источников сырья.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» направлен на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и предусматривает право субъектов Российской Федерации на совместное с ней ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» регулирует отношения в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий с целью сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов животного и растительного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения.
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» определяет основы обеспечения радиационной безопасности населения для охраны здоровья граждан. В нём провозглашается принцип приоритета здоровья человека и окружающей среды при использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. В случае радиационной аварии закон гарантирует гражданам возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан. Также закон предусматривает компенсацию гражданам за повышенный риск в связи с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий и др.
Рассмотренные выше законы являются основными в российском экологическом законодательстве и делают большой упор на здоровье человека и охране природы от вредных антропогенных факторов.
Регулирование охраны природы, природопользования и природных ресурсов в России
В российском экологическом законодательстве есть не только основные законы в области экологии, но и законодательная база, связанная с природопользованием, природными комплексами, а также подзаконные нормативно-правовые акты.
Значительную роль в системе российского экологического законодательства играет природоресурсное законодательство. Оно более развито, чем экологическое законодательство в целом, так как имеет богатую базу права СССР. Это связано с тем, что в советское время экологическое право развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов. Природоресурсные законы преимущественно являются кодифицированными (Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс), а также головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства. К природоресурсным законам также относятся федеральный законы «О недрах», «О животном мире», «О мелиорации земель», «О землеустройстве» и др.
Большинство экологических законов России являются регулятивными, т. создают правовые основы реализации того или иного процесса в сфере экологии. К числу таких законов можно отнести законы «Об отходах производства и потребления» и «О гидрометеорологической службе». Для полноценного применения этих законов в большинстве случаев необходимы подзаконные акты на уровне Правительства России, реже — федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законом «Об отходах производства и потребления» было прямо предусмотрено принятие восьми постановлений Правительства РФ, которые предметно регламентировали отдельные процедуры. Закон «О гидрометеорологической службе» предусматривал принятие семи постановлений Правительства РФ.
Постановления Правительства РФ — одна из самых многочисленных групп правовых актов на федеральном уровне в области экологии. Однако, все эти постановления носят зависимый характер, так как их издание прямо предусматривается тем или иным законом.
В российском правовом поле существуют ненормативные законодательные акты, которые посвящены конкретному вопросу. Например, федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». К этой группе законов можно отнести федеральные законы, которые ратифицируют акты международного права.
Издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти России предусматривается либо непосредственно в законах, либо в принятых в их развитие постановлениях Правительства РФ. Примером такого правового акта является приказ министерства природных ресурсов и экологии РФ №50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение».
На фоне всех законодательных актов в области экологии выделяются правовые акты президента РФ, которые в законодательстве в сфере экологии крайне малочисленны и носят самостоятельный характер в силу особого статуса президента страны. Примерами таких актов можно назвать указы Президента РФ №176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации» и №440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».
Регулирование экологической политики и экологического законодательства через стратегии и проекты
В 2017 г. на смену указу президента РФ №236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» пришёл указ президента РФ №176 «О стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».
Стратегия экологической безопасности подтверждает одну из целей предыдущего документа — стремление к обеспечению устойчивого развития страны. При этом документ выделяет вопросы безопасности, связанные с экологией, ресурсами и здоровьем граждан. Уже в самом начале стратегии обозначаются оценки состоянию окружающей среды (делается упор на негативных оценках). Например, в Стратегии отмечается, что 74% населения России живёт на территориях, которые подвергаются негативному воздействию объектов промышленности, энергетики и транспорта. Также подчёркивается, что Россия теряет 3–4% ВВП из-за проблем, связанных с экологией. В документе указаны и другие экологические проблемы. Но главным новшеством документа стало обозначение вызовов экологической безопасности. Среди них отмечается, что последствия изменения климата отразятся на жизни и здоровье людей, флоры и фауны, что может стать угрозой для благополучия населения и устойчивого развития страны. Ещё одним вызовом экологической безопасности обозначается рост потребления при сокращении запасов природных ресурсов, что на фоне глобализации может привести к борьбе за доступ к ним и оказывает негативное воздействие на состояние национальной безопасности. Имеются в документе и другие вызовы экологической безопасности.
В стратегии экологической безопасности обозначены её задачи. Среди них: уменьшение уровня загрязнения воздуха, повышение уровня утилизации отходов, предотвращение загрязнения вод и повышение качества воды в загрязнённых объектах, внедрение инновационных экологических технологий в производствах, а также сохранение биологического разнообразия экосистем суши и моря.
Во исполнение Стратегии и для решения поставленных задач Правительство России в 2019 г. приняло Распоряжение №1124-р. В нём прописаны необходимые меры для реализации Стратегии — от принятия новых законов и внесения изменений в существующие до планов внедрения новых экологических технологий на производствах и развития экологического образования в стране.
Помимо стратегии экологической безопасности в России действует национальная программа «Экология». Она была утверждена президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам в 2018 г. Национальный проект нацелен на эффективное обращение с отходами производства и потребления, ликвидацию несанкционированных свалок, снижение уровня загрязняющих веществ в атмосферу, повышение качества питьевой воды, сохранение уникальных водных систем Байкала и Телецкого и др. Для осуществления поставленных задач в национальном проекте предусмотрено 11 федеральных проектов, в которых участвуют разные министерства и ведомства (например, Минприроды, Минпромторг, Росатом, Росприроднадзор, Минстрой).
***
Российская Федерация имеет свою экологическую политику и экологическую нормативно-правовую базу, которые направлены на управление человеческой деятельностью с целью сокращения вредного воздействия на природу и природные ресурсы и улучшения благополучия населения. Также Россия имеет ряд международных обязательств в экологической сфере, которые она исполняет (это доказывают результаты России в рамках Киотского протокола, Парижского соглашения и иных международных договоров). Кроме того, у российской стороны имеется план перехода к устойчивому развитию в рамках стратегии экологической безопасности. Из всего этого следует, что Россия имеет стратегическое видение развития экологической политики и внимательно следит за глобальными экологическими трендами и проблемами.
Присоединившиеся к Киотскому протоколу страны брали на себя обязательство с 2008 по 2012 гг. сократить выбросы СО2 в среднем на 5% по сравнению с уровнем 1990 года. Страны, которые превышали установленный лимит, могли докупать квоты, а также продавать их другим странам, если выбросы от их собственного производства были ниже нормы. Покупать или продавать квоты можно было за единицы сокращения выбросов (ЕСВ). 1 ЕСВ равнялась 1 т двуокиси углерода.
Действующая экологическая программа
С 2014 по 2020 гг. функционирует Седьмая программа действий по защите окружающей среды. Обозначены четыре цели программы: защита и приумножение природного капитала Союза; создание ресурсосберегающей и низкоуглеродной экономики; внедрение экологических задач во все виды коммунитарной политики; распространение информации об экологических проблемах и их решении. Основные идеи, вокруг которых развивается дискуссия: устойчивое развитие; низкоуглеродная экономика; защита биоразнообразия. В данной программе высказываются и смелые взгляды о задачах «зеленой политики» до 2030 года и даже до 2050 года, среди которых — сделать энергетику на 70% низкоуглеродной. Очевидно, что на рост требований и задач повлияло и Парижское климатическое соглашение. Однако не все поставленные цели выполняются.
4 декабря 2019 года был опубликован доклад Европейского агентства по окружающей среде (ЕАОС). Эксперты высказали сомнение в возможности достичь всех целей к 2030 году, если немедленно не начать действовать в ближайшие десять лет, не инвестировать в устойчивое развитие и не прекратить финансирование экологически вредных производств. Эксперты также отметили, что большинство целей на 2020 год не были и не будут достигнуты, тем более в условиях изменения климата, приводящих к повышенным рискам, что требует увеличения инструментария «зеленой политики». Кроме того, на территории Союза экологические риски для всех разные. Но до сих пор такие очевидные инструменты, с помощью которых можно реализовывать экологическую повестку, как потребление и производство, не учитываются в стратегии ЕС.
Доклад Евростата за 2019 год также свидетельствует об отсутствии прогресса в развитии климатической политики. А согласно мониторингу Седьмого европейского плана в области окружающей среды из 30 целей достигнуты только 23. Институт экологической политики Европы говорит о ключевых проблемах экономической, социальной и экологической устойчивости. Не все страны смогли выполнить требования Седьмой программы. Наиболее эффективно работают Дания, Швеция, Финляндия, тогда как Болгария, Румыния и Кипр занимают последнее место среди 28 стран.
В качестве рекомендаций докладчики выделили следующие: обязательно разработать широкомасштабную стратегию-политику в рамках «Зеленого договора», полностью декарбонизировать энергосистему к 2050 году, эффективно использовать ресурсы, содействовать устойчивому землепользованию к 2050 году; увеличить финансирование в устойчивую инфраструктуру; обратить внимание на образование в соответствующей сфере; поощрять развитие инновационных технологий; развивать международное сотрудничество в этой сфере.
Таким образом, ЕС пока не продвинулся в выполнении поставленных целей, но при этом он должен стать мировым лидером и примером соответствующей политики для всего глобального сообщества.
Будущая экологическая политика ЕС
Сегодня в ЕС проблема окружающей среды и климата обсуждается в очень жёстких тонах. Достаточно много публикаций в СМИ о том, что происходит неизбежный процесс разрушения экосистем, изменение климата, и это требует экстренных и радикальных подходов и методов, которые, в свою очередь, серьезно влияют на правовую отрасль ЕС в области защиты окружающей среды и климата. Свое воздействие оказал и феномен Греты Тунберг, которая говорит об экологических проблемах. Кроме того, вопросы защиты окружающей среды перекочевали из научной плоскости в политическую. И теперь чем радикальнее экологическое заявление — тем «справедливее» и «правильнее» оно звучит в глазах политического истеблишмента и общественности. Как раз феномен Греты Тунберг и стал тем самым окончательным признаком отказа от научной дискуссии в этой среде и перевода ее в политическую плоскость. Ее роль важна и с точки зрения проникновения и распространения экологической информации среди широкой общественности. Стоит задача напугать общество разнообразными катаклизмами, дабы оно поддержало предлагаемые Брюсселем меры. Более того, сейчас многие политики играют в «экологические игры», полагая, что чем жестче экологические заявления, тем они популярнее. Отсюда возникает явление «экологического популизма», когда политики делают нереальные обещания в сфере защиты окружающей среды.
Первый закон ЕС о климате будет представлен в марте 2020 года, но пакет решений в отношении политики и действий ЕС уже был отчасти озвучен комиссаром Ф. Тиммермансом. Судя по заявлениям представителей экологических организаций, этот пакет мер уже вызвал новый раунд споров, так как, с одной стороны, Брюссель пропагандирует декарбонизацию, а с другой, в новом пакете мер нет даже упоминания о возможном налоге на авиационное топливо или налоге на выбросы углекислого газа, что и вызвало критику разных НПО. Также представители Гринпис подвергли критике предлагаемые решения. Экологические организации призывают ЕС к 2030 году достичь сокращения выбросов не менее на 65% по сравнению с 1990 годом, а не на 50 или 55%, как планирует ЕС. Тем более, что эти цифры не соответствуют Парижскому соглашению. Гринпис также критикует непоследовательность Еврокомиссии в транспортной политике и то, что он никак не влияет на вопросы потребления.
Неудивительно, что новый глава Еврокомиссии У. фон дер Ляйен в полной мере осознала актуальность «зеленой повестки» и позволила себе сделать радикальные заявления в духе «экологического популизма». Например, спорно выглядит заявление о необходимости полностью отказаться от «грязной» электроэнергии и добиться «нулевых выбросов парниковых газов» к 2050 году. Но ведь сама живая природа связана с образованием углекислого газа, например, углекислый газ участвует в жизнедеятельности человеческого организма. CO2 влияет на все биохимические процессы и здоровье организма в целом, он лежит в основе дыхательных процессов. Поэтому не совсем понятна такая довольно распространенная трактовка как «нулевые выбросы», которая представляется некорректной и недостижимой. Однако У. фон дер Ляйен на конференции по климату ООН в Мадриде уже пообещала, что «Зеленый договор» ЕС станет прорывом, новой стратегией роста Союза, где важна ставка на «чистую энергию и биоразнообразие». И это те самые цели, от которых ЕС не откажется. Таким образом, ЕС готов к так называемой «экологизации» всей экономики.
В центре нового закона ЕС о климате — реализация плана по сокращению выбросов парниковых газов к 2030 году, по крайней мере, до 50% – 55 %, для чего будут применяться различные информационные и финансовые инструменты. Также прозвучало предложение пересмотреть Директиву о налогообложении энергетики, чтобы скоординировать ее развитие с требованиями ЕС. Предполагается разработать новую схему ограничения выбросов, провести изменение кредитной политики для направления развития предприятий в сторону экологизации, внедрить использование безопасных сельскохозяйственных технологий, пересмотреть законодательство в отношении всех видов загрязнений.
Выводы
- ЕС полностью осознал в лице высших чиновников новые правила «экологической игры», отсюда множество заявлений в духе «экологического популизма».
- ЕС стремится укрепить свои позиции как лидера экологического движения в мире. Ему на руку и заявления Греты Тунберг, которая является гражданкой Швеции, одной из тех стран ЕС, которые наиболее последовательно реализуют задачи в области защиты окружающей среды.
- Большая ставка в достижении экологической повестки сделана не только на финансовые инструменты, но и на взращивание так называемого экологического сознания граждан (феномен Греты Тунберг).
- Множество вопросов вызывает будущее энергетического сектора, которому предстоит тотальная трансформация. Очевидно, ее будут осуществлять за счет конечного потребителя. Безусловно это вызовет новый социальный взрыв в обществе.
- В связи с поставленной задачей реформирования энергетического сектора ЕС можно ожидать радикализацию политической повестки и появление своеобразной интерпретации роста угроз. В частности, изменения в энергетическом секторе могут привести к напряжению отношений ЕС с Россией, которую вполне могут обвинить в так называемом «энергетическом шантаже стран ЕС. Подобный сценарий был уже опробован в ходе российско-украинских газовых споров и дискуссий вокруг «Северного потока 2» и «Южного потока», да и других российских энергетических проектов.
- Будут предприниматься более жёсткие меры для реализации заявленных целей, а это значит, что произойдет обострение разных общественных и экономических взаимодействий как внутри ЕС, так и в его сотрудничестве с внешними участниками, в том числе и с Россией.