Оценка эффективности государственных программ
Ирина Валентиновна ТУЛЯКОВА, председатель Счетной палаты Владимирской области
Определимся с понятиями
Государственная программа — система мероприятий и положений, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития*. Она состоит из подпрограмм и целевых программ, которые, в свою очередь, делятся на ведомственные целевые программы и основные мероприятия и воплощаются в виде конкретных действий, реализуемых в рамках государственных (муниципальных) заданий. Деление программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
* Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
Проблемы госпрограмм
Счетная палата Владимирской области в ходе реализации своих полномочий по аудиту госпрограмм выявила следующие проблемы формирования и исполнения региональных государственных программ, а также отчетов об их исполнении.
1Низкое качество госпрограмм: недостатки структуры; неприемлемое качество системы показателей (индикаторов); отсутствие четкого разделения сфер реализации; необъективное отражение инструментов реализации государственной политики, влияющее на эффективность реализации госпрограмм.
2Отсутствие полной интеграции бюджетных процессов и госпрограмм: несоответствие форматов бюджета и госпрограмм; отсутствие совместного планирования расходов различного назначения (текущих, капитальных и т. ); неполный охват расходов бюджета.
3Низкая эффективность реализации текущих госпрограмм: отсутствие возможности перераспределения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета; осуществление фактической деятельности исполнителей госпрограммы осуществляется по отдельным планам, но не в рамках госпрограммы.
4Формальность оценки эффективности реализации госпрограмм: недостатки и несовершенство системы отчетности исполнителя госпрограммы; низкая ответственность руководителей за реализацию госпрограммы; наличие временного лага между деятельностью исполнителя госпрограммы и полученными результатами госпрограммы.
Одной из первопричин недостаточного качества разрабатываемых государственных программ и их реализации является неработоспособность принципа декомпозиции целей, целевых показателей и индикаторов. Стратегии развития соответствующих отраслей и содержание государственных программ не коррелируют между собой.
Проблема низкого качества целеполагания характерна также для целевых значений показателей результативности государственных программ. В разделе «Оценка эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера: «создать условия», «обеспечить», «повысить», «улучшить» и т. В результате оценить реальный социально-экономический эффект от выполнения мероприятий будет сложно.
Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт.
Таблица 1. Положительный опыт оценки госпрограмм в зарубежной практике
AUS
Австралия является примером страны, применяющей программный бюджет в целях улучшения системы управления государственными финансами. Система показателей ежегодно конкретизируется. Оценка реализации бюджетных программ происходит и осуществляется более полно и систематически, чем во многих других странах. Информация о результатах реализации программ регулярно включается в бюджет. KOR
В Южной Корее при оценке госпрограмм используются подходы, применяемые в социологических исследованиях. Ежегодно детальной проверке подвергается до 10% госпрограмм. Основой анализа служит специально разработанный перечень контрольных вопросов. FRA
При оценке реализации госпрограмм во Франции применяются три главных критерия: социальный и экономический эффект, качество услуг, эффективность (результативность). Утвержденный закон о бюджете содержит набор конкретных показателей, позволяющий провести оценку каждой реализуемой программы. Ответственность за реализацию программы персональная. CAN
В Канаде фокус оценки направлен на проблему value-for-money (полученная польза, ценность от потраченных денег). Оценка проводится в двух основных направлениях: актуальность (релевантность) программы и ее реализация. USA
В США применяется комплексная система рейтинговой оценки — PART (Program Assessment Rating Tool), GPRAMA (изменение системы планирования и отчетности). Оценка и анализ госпрограмм ежегодно проводятся Счетной палатой США. Оценка имеет две основные цели: снижение и устранение фрагментации целей программ; устранение перекрытия и дублирования целей программ. Стандарты и руководства по оценке госпрограмм издаются Счетной палатой США. Например, руководство Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships, GAO-11-646SP, May 2011.
Зарубежный опыт оценки госпрограмм
Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:
- повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
- повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
- наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
- процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
- привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.
Важно
Все существующие методики оценки основаны на план-фактном анализе, то есть характеризуют только исполнительскую дисциплину, а также анализируют показатели, которые заложены самими ответственными исполнителями при разработке госпрограммы.
Отечественный опыт оценки госпрограмм
Исследование отечественного опыта развития методик формирования, реализации и оценки эффективности госпрограмм показало следующее.
1 Отсутствие унифицированного подхода к оценке эффективности реализации государственных программ в субъектах РФ.
2 Различные подходы к проведению оценки эффективности даже в рамках одного субъекта России.
3 Различные подходы к построению математического аппарата методик оценки эффективности государственных программ, применяемых в субъектах РФ. Например, эффективность может оцениваться как отношение достигнутых (фактических) нефинансовых результатов основных мероприятий, подпрограмм и в целом программы к затратам на них. А может — как отношение достигнутого результата только к затратным финансовым показателям.
В отечественном опыте отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В качестве такового, на наш взгляд, могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов. Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.
Интегральная оценка эффективности реализации госпрограмм
Под интегральной оценкой эффективности реализации (далее — R) госпрограммы (ГП) понимается показатель, определяющий качественную характеристику реализации программы на основании соотношения интегральной оценки результативности реализации госпрограммы и уровня финансового обеспечения госпрограммы. Рассчитывается по формуле:
R = Iср /Vфин
где Iср — интегральная оценка результативности реализации ГП;
Vфин — уровень финансового обеспечения ГП.
Интегральная оценка результативности реализации ГП — это уровень достижения установленных значений целевых индикаторов, скорректированный с учетом присвоенных весовых значений целевых индикаторов. Определяется в процентах по формуле:
Iср = ∑nj=1 ij
где ij — показатель оценки выполнения j-го целевого индикатора;
n — количество целевых индикаторов ГП.
Показатель оценки выполнения целевого индикатора определяется в процентах по формуле:
ij = Ij x kj
где Ij — индекс результативности целевого индикатора за отчетный период;
kj — весовой коэффициент, присвоенный целевому индикатору.
Весовой коэффициент целевого индикатора — параметр, отражающий значимость, относительную важность целевого индикатора в сравнении с другими, оказывающими влияние на достижение цели.
Индекс результативности целевого индикатора за отчетный период определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
I = ((Ifj — Ibj) / (Ipj — Ibj )) x 100
где Ifj — фактическое значение целевого индикатора за отчетный период;
Ibj — базовое значение целевого индикатора — фактическое значение целевого индикатора программы на начало отчетного периода (или значение целевого индикатора программы в случае, если программа не была бы реализована в отчетном периоде);
Ipj — плановое значение целевого индикатора на отчетный период.
Уровень финансового обеспечения программы за отчетный период Vфин определяется в процентах и рассчитывается по формуле:
Vфин = (Vf / Vp) х 100%
где Vf — фактические затраты, направленные на реализацию программы в отчетном периоде с учетом всех источников финансирования;
Vp — запланированный объем финансирования программы за счет всех источников финансирования.
Рассчитанное значение интегральной оценки эффективности реализации государственной программы ® в дальнейшем сопоставляется с приведенными в таблице 2 значениями для определения качественной характеристики оценки реализации государственной программы.
Таблица 2. Интегральная оценка эффективности реализации программы
Численное значение интегральной оценки эффективности реализации программы ®
Качественная характеристика программы
R ≥ 0,8
Эффективная
0,5 ≤ R < 0,8
Недостаточно эффективная
R < 0,5
Неэффективная
Цель программного подхода — повышение эффективности, прозрачности и подотчетности при использовании бюджетных средств. Однако даже само понятие «эффективность» нормативно не определено. Анализ других определений также показал отсутствие единого подхода к терминологической базе. Считаем, что в бюджетных документах необходимо ввести основные понятия программного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, например «эффективность», «результативность» и т. В этом случае разрешится и следующая методологическая проблема — по персонификации ответственности. Реализация программного бюджета подразумевает достижение запланированных конечных результатов, которых невозможно будет добиться без определения ответственного за их исполнение и соответствующих мер ответственности.
Переход от института госпрограмм в его нынешнем виде к более действенным механизмам госуправления — одна из актуальных задач современности. Применение различных механизмов оценки эффективности госпрограмм на разных этапах их реализации позволит повысить эффективность использования государственных финансов и будет способствовать совершенствованию внешнего финансового контроля.
Регионы поскупились
Минэкономразвития подготовило годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ по итогам 2019-го. Согласно документу, совокупное кассовое исполнение мероприятий оказалось неплохим: освоение средств за счет всех источников достигло 18,5 трлн рублей или 97% от запланированного показателя. При этом объем денег федерального бюджета превысил целевую величину на 2,4% и составил 11,2 трлн рублей.
Уровень софинансирования за счет регионов, напротив, оказался далеким от целевого показателя — он насчитал лишь 67% от плана в 2,1 трлн. В частности, наиболее низкий уровень привлечения региональных средств показали госпрограммы «Содействие занятости населения» (на нее субъекты не потратили ни рубля), «Охрана окружающей среды» (только 2,5% от предусмотренного объема) и «Развитие транспортной системы» (13,9%). В Минфине не разъяснили причины этого по запросу «Известий».
В федеральном бюджете заложены 42 госпрограммы, на которые приходится 70% всех расходов — порядка 10 трлн рублей. Крупнейшие — программа по обеспечению обороноспособности страны (1,4 трлн рублей), социальной поддержке граждан (1,4 трлн рублей), управлению государственными финансами (1,2 трлн рублей)
Ниже среднего
При этом, по данным Минэка, эффективность выполнения мероприятий госпрограмм далека от идеала. Наименее результативными ведомство признало следующие программы:
— «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя» (Минэкономразвития);— «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (Минэкономразвития);— «Социально-экономическое развитие Калининградской области» (Минэкономразвития);— «Научно-технологическое развитие РФ» (Минобрнауки);— «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Минсельхоз);— «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (Минпромторг);— «Развитие внешнеэкономической деятельности» (Минэкономразвития).
Уровень выполнения мероприятий по ним был ниже среднего и составил менее 80%, зафиксировал Минэк. В ведомстве выразили неудовлетворенность и ответственными исполнителями: по данным министерства, эффективность их деятельности по половине госпрограмм не превышает 70%.
Городской рынок в Махачкале, Дагестан
В пресс-службе Минэка на вопрос «Известий», с чем связана недостаточная эффективность всех госпрограмм в 2019 году, пояснили результаты только одной из них, посвященной внешнеэкономической деятельности.
— Объективно на реализацию госпрограммы «Развитие ВЭД» повлияло замедление темпов роста мировой экономики и торговли, снижение в стоимостном выражении поставок нефтепродуктов в результате падения средних контрактных цен, сокращение объемов экспорта черных металлов и удобрений, пшеницы, — сообщили там.
В пресс-службе главы Крыма «Известиям» сообщили, что госпрограмма социально-экономического развития полуострова не находится в ведении Республики Крым, ее исполнителем выступает Министерство экономического развития.
В Минобрнауки в ответ на аналогичный запрос не объяснили причины неэффективности госпрограммы «Научно-технологическое развитие РФ» в 2019 году, но рассказали, что кассовое исполнение в I квартале 2020-го достигло 23%.
Минпромторг не прокомментировал итоги профильных программ в 2019 году.
Ранее институт госпрограмм неоднократно подвергался критике. Например, экс-министр экономического развития, помощник президента Максим Орешкин называл их болотом, которое необходимо реформировать.
— Госпрограммы так и не стали реальным управленческим инструментом в отличие от национальных проектов, которые впервые в системе управления получили полномочия, в том числе и бюджетного характера, — заявлял он в сентябре 2019 года.
Тогда по поручению правительства министерство подготовило реформу системы управления, которая должна была объединить госпрограммы и нацпроекты. Ее планировалось провести в течение 2020 года.
Громоздкие и бессмысленные
Госпрограммы как инструмент развития во многом исчерпали свой потенциал: их используют в России более 10 лет, но существенного прироста экономике это не дает, полагает аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Они представляют собой громоздкий комплекс мер, исполнение которых требует координации между ведомствами, компаниями, региональными и местными уровнями власти. Это порождает бюрократию и допускает коррупцию, уверен эксперт.
Кроме того, госпрограмм слишком много — по несколько штук на каждое министерство, поэтому выполнять их качественно и в срок не представляется возможным, уверен Валерий Емельянов. А в условиях кризиса существование госпрограмм и вовсе лишается смысла, категоричен он.
— Зачастую крупные государственные проекты набирают обороты по несколько лет, поэтому во время пандемии они бесполезны. Прежде чем произойдет согласование бюджетов, экономика успеет восстановиться сама, но цена этого восстановления окажется выше, чем если бы власти действовали более оперативно и целевым образом, — пояснил Валерий Емельянов.
Он добавил, что часть госпрограмм в этом году, скорее всего, переформатируют или объединят друг с другом, чтобы они меньше пересекались с антикризисными мерами правительства.
Госпрограммы могли бы стать полезным инструментом разгона экономики в условиях экономического кризиса, возразил управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства НКР Андрей Пискунов. Однако представленный правительством план по стимулированию экономики показывает, что массированного наращивания расходов по ним ожидать не стоит.
Неэффективность госпрограмм, по мнению эксперта, связана с отсутствием привязки целевых показателей к конкретным мерам их достижения. Кроме того, есть проблемы с межведомственной координацией и квалификацией кадров. Эти факторы стали причиной невыполнения госпрограмм не только в 2019, но и в 2018 году, резюмировал эксперт.