Оценка эффективности социальных программ
Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности
социальных программ
1 Сущность и цель социальной политики в Российской
Федерации
2 Понятие и назначение социально значимых проектов и
программ
3 Характеристика нормативной базы по составлению
социальных программ
4 Виды социальных проектов и программ, реализуемых на
территории Российской Федерации
5 Оценка эффективности реализации целевых программ
Глава 2. Анализ оценки эффективности социальных программ
в муниципальном образовании г. мурманск (на примере деятельности комитета по
здравоохранению и социальной поддержке)
1 Методология и методика составления социальных
программ
2 Функции комитета по здравоохранению и социальной
поддержке населения администрации города Мурманска по разработке социальных
программ
3 Порядок разработки и реализации программ г. Мурманска
4 Оценка эффективности социальных программ
Глава 3. Пути повышения эффективности социальных
программ, реализуемых в муниципальном образовании г. Мурманск
1 Недостатки в разработке социальных программ и
обоснование необходимости совершенствования оценки эффективности социальных
программ комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска
2 Основные направления совершенствования методики
разработки и оценки эффективности социальных программ
3 Пути совершенствования оценки эффективности
социальной программы на примере социальной программы «Дополнительные меры
социальной поддержки инвалидов на 2010 год»
Актуальность исследуемой проблемы объясняется важностью
применения современных инструментов анализа эффективности бюджетных расходов в
социальной сфере, а также ценность полученных результатов для государственных и
муниципальных органов управления, решающих задачу использования ограниченных
бюджетных средств.
Особенность оценки эффективности социальных программ состоит
в том, что если результаты могут быть оценены в течение определенного периода
времени, то оценка результатов возможна только после завершения программы.
Не секрет, что в числе наиболее острых проблем социальной
сферы чаще всего упоминается проблема недофинансирования как уже имеющихся, так
и разрабатываемых программ. При этом забывается, что, несмотря на актуальность
этой проблемы, финансирование — всего лишь ресурс, необходимый для достижения
конечного результата — снижения социальной напряженности в обществе, повышения
благосостояния и экономической самостоятельности нуждающихся семей. Непрозрачность бюджетов и исключительное внимание к ресурсам можно отнести к
наиболее серьезным факторам, влияющим на эффективность политических решений и
способность муниципалитетов улучшить качество социальных услуг. Даже если
фактические результаты обслуживания или оказания социальной помощи известны
муниципальному учреждению, социальному работнику или сотруднику службы
занятости, органы управления, как правило, не требуют от них отчета и,
следовательно, платят не за результат, а в лучшем случае за процесс или — в
худшем — за демонстрацию процесса. Одновременно с этим отсутствуют эффективные
механизмы мотивации поставщика услуг или помощи к достижению результатов, а
также обеспечения его ответственности за их достижение.
социальная программа российская политика
Одним из доступных инструментов изменения сложившейся
ситуации и переключения внимания на результативность бюджетных расходов
является оценка социальных программ. Оценка не только привлекает внимание
муниципальных органов управления к диагностике достигнутых результатов и
полученного эффекта (как качественными, так и количественными методами), но и
совершенствует аналитическую базу, повышает культуру муниципалитетов. Она
позволяет задавать правильные и своевременные вопросы, развивать аналитические
подходы к решениям о расходовании бюджетных средств и разработке или
корректировке социальной политики.
Объект исследования — социальные программы.
Предмет исследования — критерии оценки эффективности
социальных программ в г. Мурманске.
Цель исследования — оценить эффективность социальных программ,
найти пути повышения эффективности их реализации.
Указанная цель предполагает решение следующих задач:
) определить сущность социальной политики;
) выявить важнейшие теоретические аспекты составления
социально значимых проектов и программ;
) исследовать нормативную базу, на основании которой в
Российской Федерации, регионах и муниципальных образованиях разрабатываются
социальные проекты и программы;
) исследовать практику работы комитета по здравоохранению и
социальной поддержке населения администрации города Мурманска по составлению,
реализации и мониторингу социально значимых проектов и программ;
проанализировать имеющиеся методики;
) выявить пути совершенствования процесса оценки
эффективности социальных программ, реализуемых в городе Мурманске.
Методология научного исследования такова:
системный подход, позволяющий изучать социальные программы
как систему, состоящую из установленных принципов, последовательных этапов,
методов, средств и приемов реализации и контроля за выполнением;
гуманистический принцип, направленный на признание в
современном обществе человека как основной ценности, а социальную программу —
как средство, способствующее повышению качества его жизни;
структурный подход, регламентирующий состав последовательно
осуществляемых шагов, направленных на достижении цели составления социальных
программ;
функциональный подход, позволяющий адекватно оценивать
истинную полезность и качество реализации социальных программ.
В процессе исследования использовались следующие методы:
синтеза, позволяющего объединить разрозненные элементы
социальных программ в единое целое;
анализа, на основе которого возможно декомпозировать процесс
целеполагания (разложить единое целое каждой из социальных программ на
составные части), выделить этапы проектирования, составления, реализации,
внедрения и контроля;
обобщения, позволившего сгруппировать имеющиеся принципы
составления социальных программ, методики их составления и имеющиеся техники
контроля за их исполнением на муниципальном уровне;
сравнения, на основании которого было установлено основное
различие в определениях «проект» и «программа», проведен
анализ действующих социальных программ;
дифференциации, которая позволила выявить типы социальных
проектов и программ;
интеграции, на основании которой социальные программы
принимают форму единого целого и могут быть объединены в группы — в зависимости
от их целей.
Теоретической основой исследования явились труды А. Воронина, В. Зотова, В. Иванова, Э. Уткина и др. детально исследовавших
проблемы теории и практики муниципального хозяйствования и управления, в том
числе, и в социальной сфере; Н. Знаменской, В. Рохчина, М. Свириденко, на
основе системного подхода разрабатывающих технологии стратегического
планирования типовой программы комплексного социально-экономического развития
муниципального образования-поселения, в которую входят в качестве обязательных
подразделов: «Качество жизни населения», «Поддержка малоимущих
граждан» (пенсионеров, инвалидов, многодетных, неполных и молодых семей,
безработных); А. Кузьмина, занимающегося вопросами практики исследования
эффективности, оценки и мониторинга социальных проектов и программ.
Информационной базой исследования явились нормативно правовые
документы, в частности, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс
Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации: «О
государственной социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания
населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов», «О бюджете фонда социального страхования в Российской
Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»; «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд»; Закон Мурманской области «О
муниципальной службе в Мурманской области», Постановления администрации
города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по здравоохранению
и социальной поддержке администрации города Мурманска», об утверждении ведомственных
и муниципальных целевых программ и др.
Целесообразно вынести на защиту следующие положения:
Важнейшим направлением улучшения качества жизни населения
муниципального образования в условиях административной и социальной реформ
является разработка социальных программ — с последующим переходом на социальное
обслуживание в виде размещения и выполнения муниципального социального заказа
по принципу оплаты по фактически оказанным услугам (по результату).
Основной проблемой действующих социальных программ является
несодержательность их количественных характеристик, показателей эффективности,
поэтому совершенствование методики разработки и составления должно проводиться,
прежде всего, в блоке оценки показателей выполнения и мониторинга.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования рекомендаций руководителями и специалистами комитета по
здравоохранению и социальной поддержке населения администрации города Мурманска
при разработке и реализации социальных программ и осуществлении контроля за их
выполнением.
Работа структурно состоит из: введения, трех глав,
заключения, библиографического списка, приложений.
В первой (теоретической) главе рассматриваются теоретические
аспекты составления социальных программ, в частности: дается характеристика
нормативной базы, видов социальных проектов и программ, выявляется роль
муниципального заказа как формы оказания жителям города социальных услуг на
договорной основе с обеспечением гарантированных источников финансирования.
Вторая (аналитическая) глава посвящена вопросам методики
составления социальных программ, используемой в деятельности комитета по
здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска по
разработке социальных программ, технологии оценивания социальных программ, их
мониторинга и аудита.
Третья (рекомендательная) глава содержит результаты анализа
работы комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска по разработке социальных программ, оценке их эффективности и
предложены пути совершенствования оценки эффективности социальных программ.
2 Понятие и
назначение социально значимых проектов и программ
Выявляя сущность и назначение социально-значимых проектов и
программ, в первую очередь необходимо отметить родственность описываемых ими понятий. Эта родственность понятий, на которую указывают практически все исследователи,
очевидно и порождает первую сложность, с которой сталкиваются разработчики
социальных программ на муниципальном уровне.
Проект — это разработанный план, предварительный текст
документа. В более современном понимании проект — это не только сам план, но и
деятельность по воплощению указанного плана в реальных условиях. Программа (от
греч. programma — объявление, предписание, распоряжение) — это и план
деятельности, работ, содержание основных положений и целей, и сама эта
деятельность, направленная на достижение конкретной цели (изменение
определенной ситуации) в ограниченное время и с использованием заранее
определенных ресурсов.
Указанные определения, как видим, весьма нечетко
отграничивают описываемые ими понятия; не имеют четкой разницы и понятия
«социальный проект» и «социальная программа». Социальный
проект — это одновременно как деятельность по составлению социально-значимой
программы в рамках стратегического планирования социально-экономическим
развитием городского поселения, так и, собственно, продукт указанной
деятельности, созданный на основании системного подхода и оформленный на базе
установленных методических концептов.
Социальная программа — программа, нацеленная на решение той
или иной социальной проблемы. Как правило, социальный и социально-экономический
эффект социальных программ выражается в повышении качества жизни граждан и
общества в целом. В конечном итоге, в процессе реализации социальных
проектов/программ чаще всего решаются насущные проблемы общественного
характера: снижение уровня бедности, смертности, уменьшение количества
бездомных и т.
Главный отличительный признак социальной программы
заключается в том, что в основе любой из них лежит принцип целеполагания. Цель
социальной программы заключается в достижении научно обоснованных
прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во
времени.
Цель, достижение которой преследуется — улучшение качества
жизни населения муниципального образования. В связи с этим актуальным
представляется определение «целевая социальная программа».
Целевая социальная программа — увязанный по ресурсам,
исполнителям и срокам комплекс мероприятий, разрабатываемый в целях
удовлетворения муниципальных социальных нужд города за счет полного или
частичного финансирования из средств городского бюджета и городских
внебюджетных фондов и др.
Далее в рамках предмета данного исследования целесообразным
представляется уточнить имеющуюся разницу понятий «социальный проект»
и «социальная программа»: необходимо считать первое из приведенных
определений частным по отношению ко второму: социальная программа может
содержать в себе несколько различных по степени значимости и выполняемых в
разные сроки социальных проектов. При этом в рамках социальной программы
выполняются разнообразные мероприятия, предусмотренные ее задачами.
Между проектом и социальной программой существует разница. Она заключается в том, что проект социальной программы представляет собой всего
лишь фазу, этап её построения. На проектном этапе социальная программа
предлагается соответствующим компетентным органам для рассмотрения. В
дальнейшем, если проект социальной программы утверждается, на его базе
составляется сама социальная программа — для её последующей реализации в
установленные сроки.
Сказанное позволяет сформулировать «рабочее»
(базовое) для данного исследования определение: социальная программа — это
прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов,
направленных на достижение основной цели поддержания необходимого качества
жизни социально уязвимых слоёв населения и увязанных по ресурсам, исполнителям
и срокам осуществления.
Назначение социальной программы таково:
решение важнейших социальных проблем населения муниципального
образования через формирование скоординированной системы мер;
обеспечение достижимости намеченных целей дополнительного
социального обеспечения населения на ближайшую перспективу, определяемую, как
правило, временным горизонтом 1-3 года;
обеспечение рациональной реализации интересов различных
субъектов управления и социальной политики в муниципальном образовании в
процессе социально-экономического развития поселения на основе соблюдения
принципа социального партнерства.
Сроки социальной целевой программы могут быть различными:
соответственно. Программа может быть краткосрочной и долгосрочной.
Статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее —
БК РФ) предусмотрены долгосрочные целевые программы. На основании п. 1 ст. 179 БК
РФ долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной
власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим
законодательным (представительным) органом, представительным органом местного
самоуправления.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ
осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в
соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации
и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми
на основе этих прогнозов приоритетами. В таблице 1 представлены характерные
требования (условия) реализации приведенных научных принципов составления
социальных программ.
Условия реализации приведенных научных принципов составления
социальных программ
№
Формулировка
принципа
Условия
реализации принципа
1. Целенаправленность
Исходным звеном
разработки программы является выбор и обоснование системы целей социальной
помощи населению на установленную программой перспективу. Комплексность
1)
Необходимость учитывать при разработке программы совокупность условий,
факторов и ограничений внутреннего и внешнего характера, влияющих на развитие
поселения. 2) Выявление и сбалансирование интересов всех участников
программных работ на различных этапах разработки и реализации программы. 3)
Необходимость увязки программных мероприятий по ресурсам и срокам их
реализации. Эффективность
В результате
реализации программа должна быть не затратной и экономически эффективной. Преимущественно
социальная ориентация развития
Приоритет
целей, связанных с улучшением качества жизни населения поселения,
сбалансированных с целями экономического характера. Преемственность
Опора на
стратегический замысел, цели и приоритеты повышения качества жизни населения. Управляемость
Создание
организационного аппарата и инструктивных документов, регламентирующих
порядок проведения и ответственность участников программных работ. Профессионализм
Участники
программных работ обладают необходимой квалификацией, позволяющей эффективно
решать поставленные перед ними задачи по разработке и реализации программы
8. Гласность
Необходимость
привлечения к рассмотрению и экспертизе проектов программных документов,
результатов их реализации ученых и специалистов, представителей различных
профессиональных групп, общественности, информирования населения о ходе
программных работ, в том числе через публичные слушания. Баланс
интересов
Необходимость
обеспечить заинтересованность в реализации программы властных структур,
местного сообщества, крупного и малого бизнеса, предпринимательских и
финансовых структур. Многоканальное
финансирование
Обязательность
привлечения необходимых для реализации программы финансовых ресурсов не
только и не столько из бюджетных ресурсов, но и внебюджетных источников.
Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган
государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных
целевых программ.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и
финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного
внебюджетного фонда, должна содержать определенные установленные блоки (рис. 1):
Рис. Содержание долгосрочной целевой программы
Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:
Социальная программа — это прогнозно-проектный документ,
содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение
основной цели поддержания необходимого качества жизни социально уязвимых слоёв
населения и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Социальная программа строится на основе системного подхода,
основными научными принципами формирования долгосрочной социальной программы
при этом являются: целенаправленность, комплексность, эффективность,
преимущественно социальная ориентация развития, преемственность, управляемость,
профессионализм, гласность, баланс интересов, многоканальное финансирование.
3
Характеристика нормативной базы по составлению социальных программ
Нормативными документами, являющимися базовыми при разработке
и составлению социальных программ, являются: Конституция Российской Федерации
(действует ст. 39, гарантирующая социальное обеспечение по возрасту, в случае
болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом, в частности, п. 3 ст. 39, поощряющий создание
дополнительных форм социального обеспечения; п. 2 ст. 41, на основании которого в
Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления
здоровья населения) , Бюджетный кодекс Российской Федерации (действует ст. 179,
на основании которой разрабатываются долгосрочные целевые программы,
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления»).
Разработчики и составители социальных программ (в зависимости
от профиля создаваемых проектов) опираются на такие Федеральные законы
Российской Федерации, как:
«Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»;
«О муниципальной службе в Российской Федерации».
Важно подчеркнуть, что при разработке и составлении
социальных программ учитываются положения основных федеральных законов,
регламентирующих обязательное оказание социальной помощи и защиты наиболее
уязвимым в социальном отношении членам общества, социальную поддержку и
обслуживание указанной группы лиц, в частности: «О государственной
социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации», «Об основах социального обслуживания населения»,
«О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
Муниципальный социальный заказ выполняется в Российской
Федерации на основании Федерального закона «О размещении заказов на
поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд». Важным документом, определяющим начала финансирования
социальных программ, является Федеральный закон «О бюджете фонда
социального страхования в Российской Федерации на 2008 год и на плановый период
2009 и 2010 годов», который устанавливает возможность выделения бюджетных
средств на период, которым ограничена социальная программа.
На уровне муниципального образования действуют: Постановление
администрации города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по
здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска», на
базе которого специалистами разрабатываются и составляются социальные
программы, соответствующие Постановления администрации города Мурманска об
утверждении ведомственных и муниципальных целевых программ, предполагаемых к
рассмотрению в аналитической главе данного исследования.
Информационной основой разработки социальной программы
служат, в первую очередь, материалы принятой выборным органом концепции
комплексного социально-экономического развития поселения на стратегическую
перспективу до 15 лет, а также вся совокупность действующих или намечаемых к
реализации на территории поселения федеральных, региональных и муниципальных
программ и проектов, другие прогнозно-аналитические документы по решению
комплексных или отдельных проблем социальной поддержки населения муниципального
образования.
Так, например, социальные программы, реализуемые в городе
Мурманске основаны на «Основных положениях стратегии экономического
развития Мурманской области на период до 2015 года». При этом главные
программные цели совпадают с целями, содержащимися в принятой концепции их
развития на стратегическую перспективу. При этом при создании социальной
программы принято выделять временной эшелон, соответствующий временному
горизонту программных работ (обычно в долгосрочной программе — до 5 лет). При этом
главные программные цели могут быть непосредственно заимствованы из принятой в
установленном порядке концепции стратегического комплексного
социально-экономического развития поселения, что, конечно, не исключает в
случае необходимости их уточнения и корректировки.
Программа может включать мероприятия и проекты, о реализации
которых уже приняты соответствующие решения государственных и муниципальных
органов управления.
Так, в 2010 году ведомственной целевой программой
«Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий
граждан» на 2010 год» была поддержана и оптимизирована выполненная
муниципальная программа «Дополнительные меры социальной поддержки
отдельных категорий граждан на 2009 год».
Важно отметить также, что социальные программы, планируемые и
разрабатываемые в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации,
ориентированы на ряд федеральных программ по развитию социальной
инфраструктуры: Программа «Жилище» на 2002-2010 годы; Программа
«Социальное развитие села до 2012 года»; Программа «Культура
России (2006-2010 годы)»; Программа «Социальная поддержка инвалидов
на 2006-2010 годы»; Программа «Предупреждение и борьба с социально
значимыми заболеваниями на 2007-2011 годы»; Программа «Социально-экономическое
и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 годы»; Программа
«Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера
до 2008 года» (актуальна, с внесенными изменениями и коррективами до 2011
года).
В Российской Федерации (на федеральном, региональном и
местном уровнях) разработана нормативная база, на основании которой
составляются и реализуются на практике социальные проекты и программы.
Нормативная база для составления социальных программ на
уровне муниципальных образований в условиях продолжающейся социальной и
административной реформ нуждается в постоянном обновлении и корректировке — с
учетом реального положения в обществе его наиболее уязвимых представителей.
4 Виды
социальных проектов и программ, реализуемых на территории Российской Федерации
Существенными представляются наиболее важнейшие моменты,
связанные с конкретным назначением социальных проектов и программ. Именно
указанным назначением отличаются условно выделяемые виды социальных проектов и
программ. Условность выделения — объективный фактор, определяемый прежде всего
отнесенностью социальной программы к той или иной категории населения
муниципального образования.
Выделение видов социальных программ определяется тем, что они
должны носить выраженный целевой характер, это является основным отличием их от
документов, представляющих собой сводные планы. Другими словами, разработчики
программ должны ориентироваться на достижение системы целей, ориентированных на
различные категории населения муниципального образования.
Поскольку, как уже указывалось, цель социальной программы
заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов,
определенных качественно, количественно и во времени, выделяют две
характеристики:
) качественную и 2) количественную.
Смысл взаимосвязи характеристик и их соотнесенность с целевой
установкой (по А. Зоренко и А. Верниковой) могут быть обобщены и
представлены в виде достаточно простой схемы (рис.
Нельзя не подчеркнуть, что в ходе программных работ главные
цели социальной программы должны быть указанным образом декомпозированы, без
чего невозможно ни осуществить на практике формирование системы адресных
мероприятий и проектов, составляющих сердцевину социальной программы, ни организовать
эффективное управление реализацией разработанной программы.
Рис. Взаимосвязь и соотнесенность характеристик с целью
социальной программы
Представленная декомпозиция главных программных целей
происходит в процессе разработки проблемных и обеспечивающих разделов и может
быть осуществлена, в частности, с использованием методического приема,
предполагающего выявление и обработку проблем, связанных с достижением
намеченных целей. При этом проблема понимается здесь как препятствие на пути
достижения главной цели развития поселения.
Поддержка малоимущих граждан может выражаться в
предоставлении им по линии организации здравоохранения и социальной поддержки
определенных видов социальных льгот, в частности: выделение бесплатных (по
льготным ценам) лекарств, предметов медицинской техники и продуктов питания (в
зависимости от категорий населения).
Виды социальных программ представлены на схеме (рис. 3):
Основная цель данного исследования предполагает рассмотрение
лишь социальных программ, которые могут быть разработаны и составлены
специалистами комитета по здравоохранению и социальной поддержке администраций
поселений.
Рис. Виды социальных программ
Поэтому целесообразно выделить в качестве оснований
социальных программ, разрабатываемых на базе комитетов по здравоохранению и
социальной поддержке муниципальных образований, следующие объекты анализа:
показатели здоровья населения муниципального образования,
медико-демографические факторы, причины заболеваемости населения, уровень
стойкой нетрудоспособности — инвалидности и т
основные характеристики состояния и развития медицинского
обслуживания населения муниципального образования;
показатели, характеризующие социальное состояние населения
муниципального образования (той или иной категории населения в зависимости от
выявляемой/выявленной проблемы, на решение которой направлена социальная
программа);
характеристики имеющегося уровня оказания социальной помощи и
поддержки населению муниципального образования (той или иной категории
населения).
При разработке социальных программ необходимо
ориентироваться на достижение системы целей, направленных на различные
категории населения муниципального образования.
В зависимости от выделяемых категорий на базе комитета по
здравоохранению и социальной поддержке того или иного муниципального
образования могут быть разработаны и составлены различные виды социальных
программ — как краткосрочных, так и долгосрочных.
Социальные программы разных видов содержат, как правило,
ряд проектов и мероприятий, приводимых в исполнение к определенному сроку.
В качестве социальной программы особого вида и отдельного
направления исследования выделяется муниципальный социальный заказ. Муниципальный социальный заказ как форма оказания жителям города социальных
услуг на договорной основе с обеспечением гарантированных источников
финансирования рассматривается автономно — в п. 4 выпускной квалификационной
работы.
5 Оценка
эффективности реализации целевых программ
Предпосылки и цели проведения оценки могут быть различными и
возникать на различных этапах реализации программы. В общем случае предметом
оценки являются отдельные ключевые параметры программы. В качестве таких
параметров могут выступать:
− результативность программы;
− эффективность механизма выполнения программы;
− социально-экономический эффект, оказываемый
программой на развитие города;
− соответствие программы интересам общества и так
далее.
Эффективность реализации программы оценивает соотношение
результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Именно анализ
эффективности является ключевой целью в оценке реализации программ, так как
позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и
рассчитывает стоимость достигнутых результатов, что предоставляет более полную
и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на
предварительной стадии оценки и результатов реализации на конечной стадии.
В ряде работ в целях систематизации подходов под понятием
эффекта подразумевают разницу выгод и произведенных затрат, в то время как
эффективность понимают как соотношение этих величин. Таким образом, эффект и
эффективность программ оценивается исходя из объективных количественных
критериев — показателей эффекта и эффективности соответственно. В связи с тем,
что бюджетные целевые программы направлены на реализацию расходных обязательств
государства (муниципалитета) в сфере социально-экономического развития
общества, под выгодами от реализации программы понимают совокупность
общественно-значимых (далее — социальных) результатов. Согласно другим
классификациям под эффектом целевых программ понимают совокупность социальных
эффектов, а под эффективностью разницу или соотношение социальных эффектов и
направленных на их реализацию бюджетных ассигнований.
Под социальным эффектом реализации бюджетных целевых программ
подразумеваются прямые и косвенные общественно значимые результаты, полученные
при осуществлении мероприятий бюджетных целевых программ.
Таким образом, показатели эффекта — это ограниченный набор
социально-экономических показателей, которые подбираются отдельно под каждый из
параметров оценки. Согласно общепринятым подходам показатели эффективности
должны отвечать ряду требований, к которым в современной научной литературе
относят:
измеримость — показатель поддается измерению в неизменных
единицах;
обоснованность — показатель отражает максимально полно то,
что необходимо оценить;
однозначность — показатель имеет четкое, общепринятое
определение и единицы измерения;
устойчивость — в ходе оценки доступны временные
(динамические) срезы данных по показателю;
доступность — данные, необходимые для расчета показателя,
доступны в традиционных источниках информации;
достижимость — поставленное целевое значение показателя может
быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов;
привязанность к определенному отчетному периоду;
специфичность и конкретность — показатель относится к
конкретной организации или программе.
В целях систематизации показателей социального эффекта можно
осуществить классификацию индикаторов по стадии оценки и определить два класса:
общие (универсальные) показатели и частные показатели. Общие показатели оценки
эффекта целевых программ представляют собой совокупность выраженных в
натуральных, денежных или условных единицах показателей, обладающих свойством
универсальности и сопоставимости и использующихся для сравнения программ. В
большинстве случаев общие показатели социального эффекта отражают степень
достижения общих социально-экономических целей реализации государственной и
муниципальной политики. Целью оценки общих показателей социального эффекта
является сравнение и ранжирование целевых программ. В связи с этим данный вид
оценки происходит на промежуточной стадии мониторинга программ. Частные
показатели социального эффекта реализации целевых программ соответствуют
частным целям и задачам в рамках каждой целевой программы, отражая ее специфику
и отраслевую принадлежность. Частные показатели используются для проведения
анализа результативности конкретных целевых программ и оценки стоимости
получения данных результатов на основе показателей эффективности. Частные
показатели определяются в ходе реализации бюджетных программ на промежуточной и
конечной стадиях.
Другая распространенная классификация показателей связана с
уровнем реализации программы:
− показатели конечного эффекта;
− показатели частных конечных эффектов;
− показатели непосредственного результата.
В общепринятой терминологии показателем конечного эффекта
называют индикатор, количественно оценивающий изменение состояния целевой
группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального
управления. Данный вид показателей наиболее полно и объективно отражает
необходимость и приоритетность реализации программы.
Показатели, оценивающие результативность реализации программы
с учетом отраслевой специфики, в литературе определяют как показатели частных
конечных эффектов, которые отражают изменение состояния целевой группы по
конкретным аспектам.
Результативность реализации комплекса мероприятий целевой
программы оценивают показатели непосредственного результата, которые, согласно
некоторым источникам, отражают статистические, социологические и иные отчетные
данные, характеризующие объем и качество выполнения мероприятий, направленных
на достижение конечного социально-экономического эффекта целевой программы. В
трудах других авторов показатели непосредственного результата оценивают
продукт, произведенный в течение определенного периода, или услугу,
предоставленную в течение определенного периода в рамках целевой программы.
Подводя итоги первой главы квалификационной работы,
необходимо оформить полученные результаты исследования теоретических аспектов
заявленной темы в виде следующих положений:
В первой главе проведено обоснование актуальности проблемы
в свете проводимых в Российской Федерации социальной и административной реформ
и выявлено, что социальная программа фактически является прогнозно-проектным
документом, содержащим совокупность мероприятий и проектов, направленных на
достижение намеченных целей оказания комплексной социально-экономической помощи
населению и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.
Социальные программы, реализуемые на местном уровне и
условно выделяемые по видам — в зависимости от их цели категории населения, на
которую они направлены, должны составляться на основе системного подхода,
ориентироваться на современные методические разработки, отвечать нуждам
населения муниципального образования.
Далее целесообразным представляется исследовать проводимые на
базе комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации города
Мурманска социальные программы, целевые социальные программы, муниципальный
заказ, сделав основной акцент на разработку и реализацию социальных программ.
1
Методология и методика составления социальных программ
Важно подчеркнуть, что любая социальная программа на
основании ст. 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации строится на основании
прогнозирования социально-экономического развития территории исходя из наличия
средств, предусмотренных соответствующими статьями городского бюджета на
планируемый период.
Статья 173 БК РФ гласит: «Прогноз
социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных
социально-экономического развития территории за последний отчетный период,
прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и
тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и
предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза
социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения
проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта
бюджета».
Обычный алгоритм составления социальной программы представлен
на рис.
Рис. Алгоритм составления социальной программы
Накопленный к настоящему времени зарубежный и отечественный
опыт действующих результативных социальных программ позволяет выявить и
сформулировать основы методики их составления.
Важнейшим этапом программы является формулировка проблемы и
на этой основе — целеполагание. Цель программы предполагает наличие имеющейся
проблемы/проблем, которую/которые призвана решить та или иная программа (тот
или иной её раздел).
По каждой из выявленных проблем рекомендуется провести анализ
по следующим этапам:
Краткая характеристика проблемной
ситуации.
Формулировка проблемы.
Оценка негативного влияния (ущерба) нерешенной проблемы на
качество жизни населения муниципального образования;
Предварительная формулировка и количественная оценка общих
социальных целей развития поселения, вытекающих из существа выявленной
проблемы.
Аналитическое обобщение проблем позволяет формировать на этой
основе массив проблем общего характера, имеющих наиболее существенное значение
для достижения намеченных главных целей повышения качества жизни населения
муниципального образования, нуждающегося в социальной защите.
Необходимой представляется обязательная операция ранжирования
проблем, которые оказывают определенное влияние на реализацию главных целей
программы, дает возможность произвести уточнение их качественных и
количественных характеристик, на основе которых и формируются цели второго
уровня («локальные цели»).
В совокупности главные и локальные цели социальной
муниципальной программы составляют систему целей («дерево целей»), на
достижение которых ориентируются участники программных работ.
Типовая структура муниципальной социальной программы
представлена на схеме (рис.
Рис. Структура муниципальной социальной программы
Сводный раздел обобщает в сжатом виде материалы,
характеризующие социальную программу.
Информационной основой формирования сводного раздела
программы являются, во-первых, уточненные данные принятой концепции
комплексного социально-экономического развития поселения, включающие в себя
(укрупнено) показатели, характеризующие социальную сферу; во-вторых, результаты
обобщения материалов, содержащихся в проблемных разделах социальной программы.
Сводный раздел содержит комплект таблиц (заполненных
программных форм), и текстовую часть, которая выполняется в виде следующих
подразделов:
«Стартовые условия и исходные предпосылки
социально-экономической основы развития поселения». Данный подраздел
включает заполненную программную форму и текстовую часть, в которой содержится
интегральная оценка сложившейся в муниципальном образовании
социально-экономической ситуации, раскрываются условия, предпосылки,
ограничения, факторы развития и торможения социально-экономического развития
поселения.
«Программные цели и приоритеты социального развития
поселения». Подраздел включает заполненную программную форму, содержащую
целевые установки и показатели социального развития, текстовую часть,
поясняющую уровень принятых целей и приоритеты социального развития поселения
путем. Указанные приоритеты должны включать мотивировку целей, касающихся
выполнения конкретных мер по улучшению качества жизни граждан, нуждающихся в
оказании дополнительной социальной помощи.
«Стратегический выбор поселения». Подраздел
включает перечень функций (видов деятельности), включенных в стратегический
выбор, аналитический материал, раскрывающий существо стратегического замысла
социальной программы, и основные задачи, которые намечаются к решению в рамках
временного горизонта действия социальной программы.
Важно подчеркнуть, что при разработке перечисленных выше
подразделов сводного раздела социальной программы рекомендуется использовать в
качестве основы материалы принятой концепции стратегического комплексного
социально-экономического развития поселения, уточненные (при необходимости) с
учетом изменившихся условий развития и временного горизонта программных работ.
Проблемный раздел включает в качестве
обязательного подраздел «Основные программные мероприятия и проекты, имеющие
определяющее значение для достижения намеченных в программе целей социальной
помощи и поддержки населения муниципального образования», который содержит
конкретное указание форм, методов, средств и приемов социального обслуживания
горожан. При формировании указанного раздела заполняется специальная форма и
текстовая часть, характеризующая намеченные к реализации мероприятия и проекты,
имеющие ключевой характер с позиции достижения намеченных программных целей.
Информационной основой разработки подраздела являются
материалы проблемных разделов программы.
III. Обеспечивающий раздел содержит подраздел
«Финансовое обеспечение реализации социальной программы», который
включает заполненные программные формы, характеризующие объемы финансовых
ресурсов для реализации программы с указанием источников. Так, в разделе
«Финансовое обеспечение реализации социальной программы» указывается,
за счет каких средств и в какой сумме реализуется та или иная конкретная
программа, например: «Для реализации программы необходимы финансовые
средства в сумме 2 025, 794 млн. рублей. Программа реализуется за счет средств:
федерального бюджета — 1 934. 733 млн. рублей;
бюджета Мурманской области — 2,900 млн. рублей;
местного бюджета — 58,734 млн. рублей;
средств предприятия N* — 4, 427 млн. рублей».
Бюджет Программы представляется в Приложении к ней.
При разработке проблемного и обеспечивающего разделов следует
учитывать обстоятельство, имеющее принципиальное значение: перечень направлений
деятельности органов местного самоуправления по реализации социальной программы
может быть расширен по усмотрению разработчиков программы — исходя из реальной
ситуации, складывающийся в том или ином муниципальном образовании в условиях
реализации административной и социальной реформ.
Среди мероприятий, раскрывающих направления деятельности
органов местного самоуправления по принятию и организации выполнения социальной
программы, могут быть как капиталоемкие, так и организационные меры собственно
местной администрации (комитетов в её составе), не связанные с серьезными
затратами (подготовка правовых актов, мероприятия организационного характера и
т
Примерами исключительно грамотного, творческого подхода к
разработке социальных программ, как за рубежом, так и в России могут являться
продукты деятельности соответствующих компетентных органов местных
администраций, краткая характеристика которых приводится ниже.
Одним из ярких примеров социальной программы, реализуемых в
Мексике, является Программа «Progresa: Образование, Здоровье и Питание». Концепция социальной программы Progresa такова: почему бедные семьи не вкладывают
«достаточно» в человеческий капитал? Эти семьи могут знать о выгодах
инвестиций в человеческий капитал, но не могут позволить себе вкладывать
капитал так много как бы они хотели.
Внешняя оценка воздействия указанной программы была
осуществлена Международным Научно-исследовательским институтом Питания по
следующим параметрам: оценка прямых воздействий (образование, здоровье и
питание), потенциальное влияние индикаторов (детская и взрослая занятость,
стиль потребления, женский статус и трансферты, обеспечение посещаемости детьми
образовательных учреждений и регулярных медицинских обследований и факт, что
пособия выдаются непосредственно женщине, как главе домашнего хозяйства).
Цель социальной программы: борьба с бедностью путем вложения
денежных трансфертов в развитие человеческого капитала, увеличение семейных
инвестиции в человеческий капитал, в понятие которого включаются образование,
здоровье и питание.
Рассматриваемая программа финансируется ежегодно из
федерального бюджета, который правительство выделяет на борьбу с бедностью
Адресатами социальной программы являются бедные домашние хозяйства, проживающие
в маргинальных сельских сообществах, а с 2008 года — и городские сообщества
Программа объединяет три различных компонента: образование, здоровье, и
питание.
Получение выгод зависит от выполнения определенных
обязательств получающей семьи.
Отбор участников социальной программы осуществляется
следующим образом: бедность домохозяйства определяется не только по уровню
дохода, но и на основе других характеристик, — таких, как уровень комфортности
жилья, отношения зависимости, наличие товаров длительного потребления,
животных, недвижимости и наличие инвалидов среди членов домохозяйства.
Правительство Мексики всецело поддерживает внедрение
программы и ее расширение на городские территории.
Множество латиноамериканских стран, такие как Колумбия,
Ямайка, Гондурас, и Аргентина, не только осуществили Progresa-подобные программы; они
также осуществили модель внешней оценки, во многих случаях с финансированием
учреждениями, такими как Всемирный банк и Американский Внутренний банк.
Примером российской социальной программы, разработанной в
Волгограде, является комплексная программа «Путевка в жизнь». Программа реализуется при корпоративном содействии
социально-ответственных компаний — членов Регионального Союза Благотворителей,
Комитета по образованию Волгоградской области и фонда «Достоинство».
Социальная программа предусматривает помощь в трудоустройстве
выпускников детских домов, организацию и проведение тренингов социального
действия по развитию коммуникативных навыков, формированию позитивных жизненных
целей, что позволит способствовать решению проблемы социализации и интеграции в
общество данной категории молодых людей.
Во Владимире ныне действующей является благотворительная
социальная программа «Правовая защита». Цель программы — организация
бесплатной правовой и юридической помощи детям-сиротам, опекунам детей,
многодетным семьям, матерям одиночкам, инвалидам с детства. Программа
предусматривает создание Юридического представительства Фонда
«Достоинство» с привлечением к работе в нём профессиональных юристов.
Цель социальной программы «Поддержка», разработанной в
Ярославле — оказание моральной, материальной, правовой и других видов помощи
детям-сиротам, воспитанникам детских домов и детям, находящимся на попечении, а
также привлечение внимания общественности к проблемам детей-сирот и помощь в
приобретении специальности и трудоустройстве.
В Ярославле успешно действует и еще одна благотворительная
социальная программа — «День рождения — Праздник детства», целью
которой является оказание опекунам детей-сирот единовременной материальной
помощи для организации праздника и приобретение подарка ко Дню рождения
опекаемого ребенка.
Таким образом, можно сделать следующие выводы о том, что методика
построения муниципальной социальной программы предполагает решение следующих
задач:
Выявление и разработка всего спектра проблем, существующих на
данном этапе социально-экономического развития поселения (в установленном
временном отрезке реализации программы).
Ранжирование ключевых проблем (возможных препятствий) на пути
достижения целей, на основании которых формулируются т. «задачи второго
уровня» и определяются меры по их достижению.
Разработка системы мер по реализации той или иной конкретной
муниципальной программы на основании приоритетов, установленных местной
социально-экономической политикой и определение соответствующего объема
финансирования на реализацию программы с указанием источников финансирования
(бюджетных средств различных уровней: федерального, регионального (областного),
местного (муниципального), денежных средств юридических лиц, а также вносимых
физическими лицами по личному желанию (благотворительные акции) и пр.
Разработка и реализация муниципальных программ является одной из
основных функций комитета по здравоохранению и социальной поддержке населения
администрации города Мурманска.